本文发表于《世界知识》 2025年第8期，截稿于4月7日

特朗普加码对华关税开启新一轮中美经贸博弈

陈兆源

　　特朗普重新执政以来，美国连续对华加征关税，开启新一轮中美经贸博弈。关税议题正前所未有地与产业、金融、安全和地缘战略等议题深度交织。若将特朗普挑起全球关税战视为一场“政策豪赌”，那么加码对华关税则是其最重要的“赌注”。特朗普政府将借助行政手段、国会立法、签订国际协议三种手段加码对华关税，这势必对中美经贸关系、中美两国经济以及国际贸易体系造成一系列影响。

　　一、进一步推高关税税率

　　特朗普认定关税可用来解决一连串问题，将其作为放之四海皆准的谈判筹码，从增加财政收入、减少贸易逆差，到推动制造业回流、促进美国出口，再到胁迫特定国家配合解决非法移民和毒品问题，不一而足。中美虽在特朗普首个任期内达成了第一阶段贸易协议，一定程度上缓解了当时双方较为激烈的贸易摩擦，但特朗普再次就职后，中国仍旧是其加征关税的主要对象。特朗普无疑希望抓住第二次机会来重塑中美贸易关系。

　　2月，特朗普援引《国际紧急经济权力法》宣布对中国商品加征10%的关税，3月又以所谓中国阻击芬太尼不利为由，对中国商品再度加征10%的关税。至此，美国对华加权平均关税税率已跳涨至30.9%。中国对此亦予以了果断反制。4月2日，特朗普公布将对中国商品征收34%的“对等关税”，美国对华加权平均关税税率进一步大大被推高。按照这样的趋势，美国有可能撤销中国的永久性正常贸易关系地位。

　　只要特朗普愿意，他总会有足够的借口来通过关税实现所谓的“公平和对等贸易”。尽管中国许多商品关税已经低于美国对中国商品征收的关税，但特朗普仍将非关税壁垒、国内增值税，以及“操纵”货币和提供补贴等所谓他眼中的“扭曲”市场行为作为中国开展“不公平贸易”的证据，为其对华征收关税进行辩护。若是如此，中美关税摩擦将愈发牵涉双方在汇率、金融及经济结构上的分歧与争议，变得更加复杂化。

　　二、将关税工具推向极限

　　总的看来，特朗普新政府在年内将通过以下三种方式加码对华关税。

　　第一，借助行政手段。特朗普可以利用总统在关税事宜上的权力大做文章。一是推出更多特定行业关税。除“对等关税”外，特朗普还将通过“301条款”或“202条款”推出更多特定行业关税，旨在取代补贴型产业政策，引导制造业回流，并为其国内减税政策铺路。特朗普曾表示，将对钢铁、铝、铜、计算机芯片、半导体、药品征收全面关税，以将这些必需品的生产重新转移到美国。为刺激其萎靡不振的造船业，美国还考虑对停靠其港口的中国制造船只或悬挂中国旗帜的船只收取高额费用。二是借助行政手段，防止关税规避。通过实施全球“对等关税”，美国在提高对华关税税率的同时，可以进一步减少中国经由第三国出口规避关税的做法。在这一思路下，根据特朗普4月2日签署的“对等关税”行政令，特朗普政府对越南出口商品加征46%的“对等关税”，以防止中国商品“借道”越南规避关税。三是实施次级关税。类似于次级制裁，美国将对从委内瑞拉购买石油的任何国家的所有商品征收25%的关税，而中国目前是该国石油的最大买家。四是探索分层关税。美国财政部长贝森特提出分层关税概念，其核心是将关税与地缘政治等非经济因素相联系，与盟伴形成“歧视性关税区”，以进一步加强对中国的贸易打压。贝森特近期表示，墨西哥已表示要效仿美国，对中国加征关税，以避免特朗普对墨西哥加征25%关税。若墨西哥的提议付诸实施并形成示范效应，特朗普政府后续恐借此威胁更多国家对华加征关税。此外，特朗普还以加征100%的关税作为威胁，要求金砖国家承诺不会支持用任何其他货币来取代美元。

　　第二，尝试推动国会立法。对关税地位进行永久性、结构性改变通常需要国会授权。共和党议员已于今年1月下旬在众议院提出了《美国对等贸易法案》。特朗普或利用共和党在国会的席位优势，推动“对等关税”法律化，以使关税成为重要的长期财政收入来源。更值得警惕的是，若中美博弈烈度显著上升，不排除美方通过立法形式正式撤销或限制中国永久性正常贸易关系地位。去年9月和11月，美国参议院和众议院已分别提出《恢复贸易公平法案》，要求对中国非战略货物设立最低35%的从价关税，对所有战略性货物设立最低100%的从价关税。特朗普在重返白宫的当天，立即签署《美国优先贸易政策》备忘录，指示美国贸易代表办公室评估上述法案并提出建议。3月初，美国贸易代表办公室正式将该议题写入《2025年贸易政策议程》。尽管中国商品已不再实际享有美国的最惠国待遇，但若类似法案获得通过并被签署成法，对华高关税的转圜空间将变得更为有限。

　　第三，寻求达成国际协议。美国或将按照分层关税的设想构建关税同盟，综合使用关税威胁和市场诱饵，商签相关经贸协议，以此强化向中国施压。特朗普在其首个任期内曾以《美墨加协定》取代《北美自由贸易协定》，并在其中植入“毒丸”条款。新一届特朗普政府可能会推出新的“美国优先”版国际贸易协定，其中可能纳入的歧视性条款包括但不限于：针对某些国家特定领域签订不征收关税协议、严格建立产品原产地制度、在补贴项目中提出本地成分要求等，以对非贸易合作伙伴国家的出口进行限制。

　　从操作过程来看，特朗普政府似乎有意将关税工具推向极限，然后衡量各种反馈回路——包括全球市场变化、贸易伙伴反应以及利益集团游说等，以确定可持续维持的长期关税水平，故其加码对华关税的具体力度和节奏都还存在诸多不确定性，特朗普本人甚至还表态对取消中国商品关税持“开放态度”。

　　三、美国经济将付出更高代价

　　关税政策是具有明显分配效应的政策选择，即主动牺牲一部分经济效率以换取在其他目标上的收益。美国的关税威胁是典型的单边主义和霸凌主义，主要贸易伙伴的反制措施或将使“关税牌”效果大打折扣，甚至得不偿失。美国麻省理工学院、世界银行等机构的经济学家此前发布报告指出，在特朗普首个任期内，他国对美反制性关税对美国就业产生了负面影响，并且这些负面影响大于美国政府加征关税，以及向利益受损群体提供补贴带来的益处。

　　如果特朗普执意维持对华不合理的高关税，双边经贸活力下降、供应链转移和短期经济阵痛几乎是必然的。从长远来看，实施该政策的结果可能使得中国更进一步扩大内需并开拓全球南方市场，美国经济则因为所谓的国家安全付出更高代价。从不同层次看，美国加码对华关税可能产生多重影响。

　　对中美经贸关系而言，特朗普政府的关税举措将继续推动中美定向脱钩，破坏中美正常的经贸关系。若后续双方无法就关税问题达成协议，两国间双向贸易和投资都将承受负面影响，双方将转而寻求其他市场，中美经贸的“压舱石”效应进一步被削弱。当然，也不排除中美之间达成贸易协议的可能。如果中美达成新的贸易协议，两国在农产品买卖和企业投资领域可能获得更多合作机会。在第一任期，特朗普政府试图通过达成协议促使中国购买美国商品或在美进行非敏感行业的绿地投资，从而刺激美国本土生产并增加就业岗位。

　　对美国经济而言，特朗普的“关税乱拳”或使国内通胀压力和就业形势更加严峻，经济衰退风险显著上升。本轮对华加征关税的成本将更多由美国消费者承担。今年1月和2月，美国核心消费者价格指数（CPI）同比涨幅均持续高于美联储目标水平。美国前财政部长萨默斯称，美国通胀压力正面临2021年以来最严重的局面，美国经济衰退概率已接近50%。特朗普关税政策带来的不确定性使“衰退交易”重回华尔街，导致美股明显下跌。3月，高盛首席经济学家将本年度美国国内生产总值增速预期从2.4%下调至1.7%，预计核心个人消费支出（PCE）物价指数将在年底达到3%，高于此前预测的2%。物价上涨意味着美联储有理由维持高利率，而高利率将抑制经济增长。关税实施的不确定性还可能促使企业推迟投资决策。

　　对中国经济而言，特朗普加征关税会在一定程度上冲击中国对美出口，从而有可能影响中国整体外贸出口，并降低部分外资来华积极性，但对整体经济影响有限。从可能受影响的行业看，本轮加征关税对出口依赖程度高、且供应链全球化程度高的行业会产生较大影响，其中电子设备、纺织和汽车制造等行业首当其冲。与此同时，受美方关税措施影响，中国或将加快对全球南方的投资步伐。

　　对国际贸易体系而言，关税升级和美国构建关税同盟的行动将扰乱全球产业链、供应链。贝森特指出，特朗普开启了一场“重新平衡国际经济体系的激进运动”，几十年来以美国吸收全球出口为核心而构建的国际贸易体系已经崩溃且不可持续。在美国高关税政策的影响下，全球经贸摩擦频次和烈度或有所增加。一方面，美方采用间接关税阻击中国转口贸易，恐引发美国与越南、墨西哥等发展中国家之间的经贸摩擦。另一方面，中美关税摩擦引发的中国产业链快速外溢效应，可能触发一些国家对中国产业转移的防御性反应，促使这些国家通过加征关税、设置投资壁垒等方式保护本土产业。‌2024年下半年来，土耳其、巴西等新兴经济体对来自中国的部分商品加征关税的举动便是此类迹象的表现。此外，美国的部分盟友可能被迫与美国在对华关税问题上保持一致，从而进一步加剧国际经济的阵营化，经济全球化将面临更为严峻的地缘政治压力。

　　四、面对美国“内病外治”，中国更应固本培元

　　一是统筹推进扩内需和稳外贸，以新发展格局推动高质量发展。当前，中国国内传统消费仍有较大增长空间，服务性消费进入快速增长时期，新型消费也在不断拓展。扩大内需可以对稳定外部经贸环境起到重要作用。面对美国的“关税大棒”，中国也不需惧怕，要树立必胜的信心。从发展机遇看，新一轮科技革命和产业变革深入发展，共建“一带一路”进入高质量发展新阶段，中国的国际贸易投资合作空间正在不断拓展。面对国际贸易形势的变化，中国可进一步加强与全球南方的贸易联系，打造中间品贸易、数字贸易、服务贸易新亮点。

　　二是加强对话沟通，寻求美方合作。面对美国越来越多以国家安全为名对中国实施经贸限制，中美双方可以通过磋商，共同在经贸领域划定安全边界，并将关税政策、投资限制、出口管制等问题纳入谈判，在明确底线的同时，从更高的战略层面寻求双方最大共识，创造更多的合作机会。多名特朗普现任、前任顾问在谈及美国对华政策时表示，尽管达成任何协议都可能遇到重大障碍，但特朗普仍希望在第二任期与中国达成更广泛的协议，而不仅仅是重新调整贸易关系。目前，美方的关切是希望中方扩大对其农产品、工业制成品、能源和服务的采购，中方可借此与美方协商放宽对部分商品的出口管制，以解决进口速度偏慢的问题。

　　三是扩大开放力度，对标国际经贸规则。继续提高中国在贸易投资规则、标准与程序方面与国际的协同性，落实新版外资负面清单，加快推进鼓励外商投资产业目录修改工作，对标高标准国际经贸规则，用深化改革的办法打造市场化、法治化、国际化营商环境。可在“零关税、零壁垒、零补贴”的国际经贸规则，保障企业公平竞争的市场环境，推进国有企业市场化改革等领域，采取更具灵活性的态度，以进一步扩大开放、降低中美全面脱钩风险，并为推动高质量发展赢得更好外部环境。