本文发表于《信息安全与通信保密》2024年第4期
概念变迁视角下的网络空间国际治理
郎平
历史沉淀于特定概念并借概念成为历史。从历史学视角看，概念不仅是社会和历史发展的“表征”，也是能够直接影响历史变化的因素。以互联网、大数据、人工智能为代表的信息革命创新性地改变了人类生产和生活的方式，不仅是大变局背景下时代之变的重要特征，还推动人类社会发展进入一个新的阶段——数字时代。通过考察网络空间国际治理进程中重要概念的演变，分析概念的延续、变化和新意，发现并阐明新旧概念之间的差别、起源和成因，既可以帮助我们更好地理解网络空间治理发展的历史，也能够帮助我们探寻历史前进的逻辑，在智能时代呼之欲出的当下，更好地把握不可知的未来。
一、从网络空间国际治理进程看概念变迁
互联网治理是当前全球治理的一项重要内容。然而，与其他全球治理不同的是，国际互联网治理进程是从技术层起步，并伴随着其与物理空间的融合程度不断加深，逐渐向经济、社会、军事等其他领域扩展。当下，由于信息技术的快速融合发展态势，广义上的国际互联网治理进程仍然处于快速的发展演进之中。基于治理议题的不同特性，国际互联网治理进程大致可以分为3个阶段，对应着也出现了3类概念表述。
1.1互联网治理阶段
从20世纪80年代至90年代后期，互联网治理的议题主要集中在技术和社会层面。互联网最初源于美国服务于科学研究和军事发展的网络，其后在技术专家们的努力下，互联网逐渐由军用转向民用商业网络，并且开始向全球扩展。为了确保国际互联网的安全有效运行，一系列非营利性国际机构成立，其中最具代表性的是：1985年成立的互联网工程任务组（Internet Engineering Task Force，IETF），1992年成立的国际互联网协会（Internet Society，ISOC），1992年成立的区域互联网注册管理机构（Regional Internet Registry，RIR），1998 年成立的互联网名称与数字地址分配机构（Internet Corporation for Assigned Names and Numbers，ICANN）。特别是ICANN的成立标志着美国政府与互联网社群就域名管理权的博弈暂告结束，并在全球开启了有关互联网应由谁控制及如何管理的讨论。狭义的“互联网治理”概念就是在这个时候出现的，常被用来描述管理互联网技术设施及相关社会、经济和政治问题的政策、程序和制度。
1.2网络空间治理阶段
21世纪初至10年代中期，网络空间对于国家安全的战略意义日渐凸显。2003—2005 年，由联合国大会决议召开的信息社会世界峰会（World Summit on the Information Society，WSIS）是由“互联网治理”转向“网络空间治理”的一个标志性事件，国家行为体正式获得参与国际互联网治理的合法性。在这个阶段，越来越多的国家安全议题开始进入互联网治理议程。爱沙尼亚危机、伊朗核设施遭受“震网”病毒攻击、斯诺登事件，以及美俄“黑客门”事件等都充分提示了不断上升的外部网络安全威胁。垃圾邮件、个人隐私和信息保护、虚假新闻、网络攻击、网络犯罪、网络恐怖主义、网络战成为国家安全治理的重要内容。除技术社群和国家外，互联网用户、私营企业、非政府组织、学术界等都成为利益相关方，很多传统的政府间组织，例如联合国、世界贸易组织（World Trade Organization，WTO）、二十国集团（Group of 20，G20）等也开始探讨有关网络的议题，全球网络治理呈现出“机制复合体”的特征。为此，学界开始越来越多地用“网络空间治理”这个概念来概括网络空间相关的各种治理问题。
1.3数字治理阶段
21世纪10年代后期至今，以互联网为基础的大数据、人工智能、物联网、卫星互联网等数字技术加速创新，由此催生了一系列新的治理议题。在国家层面，数字技术和数字经济成为国家经济增长的新引擎，数据安全与利用、平台经济、AI伦理规则等议题的治理成为新的挑战；在国际层面，数字领域成为大国竞争的新赛道，技术标准、跨境数据流动、数字贸易、供应链和数据安全等新议题成为大国博弈的焦点。一方面，联合国、WTO、G20、APEC等传统的国际治理机制开始推动新规则的谈判；另一方面，大国竞争背景下，美国试图重塑数字时代的国际秩序，以美欧贸易和技术委员会、“四方安全对话”、印太经济框架等小圈子来确立其竞争优势，数字空间分裂成平行体系的风险不断加大。在此背景下，人们开始越来越多地使用“数字治理”的概念来把握当下的时代特征。
二、从概念变迁看网络空间治理的演进逻辑
从互联网治理到网络空间治理再到数字治理，其概念的内涵和外延都在不断扩大，这与新技术新应用的加速创新是相一致的。如果说从互联网治理到网络空间治理体现了基于同一技术的治理议题所涉领域的外扩，那么数字治理的出现则体现了技术层本身的扩容。从国际视角来看，第一次扩容体现了地缘政治逻辑下所关注治理议题的变化，第二次扩容则重新回归了技术发展的逻辑，技术的变化催生出更多新的治理议题。
2.1 由互联网治理到网络空间治理：从技术性概念到社会性概念的扩容
最初的国际互联网治理概念是基于技术层面的互联网，即在技术上如何实现被称作“万网之网”的国际互联网在全球有效安全地运行；其后，互联网的商业化进程加速，越来越多基于互联网的活动与国家的政治、经济和社会生活密切相关。21世纪初，随着互联网对国家经济社会发展的影响力日益显著，联合国认为有必要探讨如何让互联网更好地促进人类的可持续发展，于是在2003—2005年召开了信息社会世界峰会。也正是在此次会议上，“互联网治理”概念第一次有了国际权威的定义：“政府、私营部门和民间团体根据各自的职能，制定并应用影响互联网发展与使用的共同原则、规范、条例、决策流程和纲领”，治理内容包括互联网的关键资源、互联网安全、确保使用互联网促进发展等。这个权威界定的意义在于，它正式承认了政府/国家行为体在互联网治理中的合法性，由此拉开了主权国家进入网络空间的序幕，也为“网络空间治理”概念的兴起奠定了基础。
网络空间治理是一个更加社会性的概念，更能体现互联网逐渐渗透至国家政治、经济、社会生活的现实。与互联网“全球互联的计算机系统”的界定相比，“网络空间”无疑是一个更加多元、立体的概念。根据国际电信联盟的定义，网络空间是指“由以下所有或部分要素创建或组成的物理或非物理的领域，这些要素包括计算机、计算机系统、网络及其软件支持、计算机数据、内容数据、流量数据及用户”。从社会科学的视角来看，网络空间就是人类使用互联网所产生的活动空间，因而网络空间治理不仅具有更加宽泛的内涵和外延，也更突出了人类社会在网络空间活动的主体性特征。目前，对于网络空间治理的界定有多种维度和视角，依据概念使用者的学科框架而有所不同，在概念的实际应用中更突出领域的划分，例如网络技术治理、网络内容治理、网络安全治理等。
2.2 由网络空间治理到数字治理：统筹发展和安全的治理新阶段
如果说从“互联网治理”到“网络空间治理”体现的是互联网技术与物理世界融合的进程，那么“网络空间治理”到“数字空间治理”则更多体现的是技术基础取得重大创新突破之后所带来的治理议题拓展。“韩国互联网之父”、国际互联网名人堂入选者全吉男认为，和网络空间相比，数字空间是一个更加中性的词汇，前者常常与网络安全和网络战争联系在一起，后者则更多与数字经济和数字社会的语境相适应；数字空间是一个以互联网和其他网络为基础设施，涵盖人工智能、数据、物联网、网络安全和社交媒体等不同层面的数字经济和社会空间。与网络空间治理相比，数字空间治理的议题则是基于——包括但不限于互联网——更广泛的数字技术，其概念的内涵和外延有了更大的拓展，更能体现平台治理、数据治理、物联网治理、人工智能治理这些数字时代的治理议题。
从议题的性质来看，数字治理的逻辑有了明显的变化。如果说网络空间治理的目标主要聚焦于互联网的运行安全和社会安全，那么数字治理的目标则兼具了安全与发展的双重属性。以数据治理为例，一方面，随着数字经济的快速发展，数据作为关键生产要素的价值日益凸显，已成为数字时代国家经济社会发展的基础性资源和战略性资源，激活数据要素潜能，充分发挥数据要素的放大、叠加、倍增作用，是加速形成新质生产力、事关国家高质量发展的重要一环。另一方面，数据安全问题也日渐凸显，它不仅事关国家关键基础设施安全和网络安全，而且关系到国家政治安全、社会安全、个人信息安全等方方面面，如何保护国家的重要数据、规范跨境数据流动已经成为世界各国普遍面临的挑战。由此可见，在国家层面，数据治理不仅要考虑到国家的经济发展问题，还要确保国家的网络和数据安全；在国际层面，跨境数据流动也同样要兼顾国家的安全和产业的发展两个层面，这是与以往的网络空间治理议题非常不同的特点。
由此可见，概念变迁的背后体现出三类治理目标，蕴含了两种演进逻辑。“互联网治理”的目标是要在技术层面（如域名、IP地址）确保国际互联网安全有效运行；“网络空间治理”是要应对网络空间产生的各种安全问题（如网络攻击、犯罪、个人信息保护），维护国际安全与秩序；数字空间治理的本质则是大国竞争背景下数字创新带来的安全和发展利益分配及秩序重塑（如数据跨境流动、数字贸易、人工智能），核心是创新和发展问题。进而言之，上述三类目标的交替始于技术演进的驱动，后加入地缘政治的力量博弈，目前处于技术力量与地缘政治博弈相互交织的混合逻辑，复杂性更甚以往。
三、网络空间治理的双重演进逻辑还将持续
进入数字时代，网络空间治理演进的两种逻辑还将持续发挥作用。在技术驱动逻辑下，随着大数据、人工智能、物联网、卫星互联网等新技术新应用的加速创新，还会有更多的治理概念不断出现，特别是随着人工智能等通用技术在经济和社会各领域的融合渗透，互联网治理进程或将从当下的“数字治理”阶段进入“数字智能治理”的新阶段，也必然会催生出各种“智能治理”概念。在地缘政治博弈的推动下，互联网治理的议题也将会随着大国竞争与合作的领域而不断变化，例如跨境数据流动、生物人工智能安全、卫星互联网等。特别是随着卫星互联网的兴起、美太空军构筑“太空网络安全”以及北约16国联合芬兰、瑞典发起“太空联盟持续监视”倡议，相信“太空网络治理”议题也会出现在国际治理议程上。在两种逻辑交叠作用之下，网络空间国际治理进程将会在议题、机制、参与主体等方面呈现出更加复杂融合的特点，其推进的难度也将持续增加。
首先，网络空间国际治理议题将可能在更广泛的领域内，向更加细化和专业化的方向延伸。近年来，在大数据和云计算等技术进步的加持下，生成式人工智能技术突飞猛进，从ChatGPT的不断升级换代到文生视频的Sora，彰显出人工智能技术对各行各业的赋能潜力，这也就意味着在本已不断扩展的网络空间，人工智能技术将进一步助推已有的数字化革命，对各行各业及人类生活的方方面面赋能，进而重塑人类社会秩序。在此前景下，人工智能时代的网络空间将有可能在各个节点出现需要治理的新型安全风险，有些安全风险甚至难以预测，网络空间治理由此将进入更加专业化的多利益相关方治理模式，需要多学科、多领域的专业人士共同推进。进一步，由于百年大变局背景下大国实力的此消彼长，国际格局进入调整期，大国关系复杂多变，竞争与合作相互交织，网络空间国际治理的机制碎片化特征恐将持续。
其次，新兴技术快速创新应用的同时还会给网络空间治理带来更多的不确定性，从而在一定程度上加剧网络空间的国家安全困境。由于治理进程总是落后于技术创新应用的速度，未知的未来和规则的真空固然会带来失序的混乱，但也会给相关国家带来“乱中取胜”的契机，特别是当人工智能技术很可能让人类社会迎来重大变革的当下。因而在这段时间内，国家行为体一方面会抓紧机会利用新兴技术寻求更大的发展和安全利益；另一方面也会担心对手国家遵循同样的逻辑而令自身处于竞争劣势或更不安全的环境，因而会更加努力地构建本国更高水平的安全。对比各国当下对人工智能安全、数据安全和网络安全的担忧，虽然时至今日有约束力的全球网络安全规范仍然没有达成，但是对网络安全的担忧似乎已经被前两者所覆盖，究其原因，主要是伴随着我们对其安全威胁的认知逐渐加深，已经在网络安全领域建立了必要的安全能力和安全水平，让我们能够有底气去面对更加严峻的网络安全风险。换言之，当数字智能技术还未达到稳定态及国际社会还没有普遍构筑起必要的安全能力之前，网络空间的大国竞争和国家安全困境会进一步加剧，并对网络空间的国际治理进程带来深远的影响。
四、结语
概念是我们在认识客观世界的过程中，从感性认识上升到理性认识，把所感知事物的本质特点抽象出来，对其加以概括的抽象表达。因而，概念必然滞后于事物发展，并且会随着事物的发展变化而不断调整更新，以准确捕捉新的现实特征。从最初的互联网治理到网络空间治理再到数字治理，这些概念都折射出信息技术快速发展给国际社会带来的不同治理问题，需要相关行为体相互协商共同解决，实现集体行动来维护网络空间的秩序。
在可预见的未来，网络空间国际治理进程还将不断演进，新的治理概念也会不断出现并更新迭代。然而，概念的生命力往往是持久的，它不仅承载了过去的历史，还蕴含着未来前进的方向；换言之，只要以互联网为代表的信息技术在快速发展并且不断制造新的治理问题，“网络空间治理”就是有生命力的概念，直到“互联网”技术的产业生命周期走到终点，成为真正的历史。尽管如此，如果我们站在人类发展的高度来看，即使这些“历史的”概念不再有现实的分析意义，它们也会作为历史的见证者被记录、被研究、被考古，其生命力将永存。