本文发表于《世界知识》2024年第12期

处置俄罗斯被冻结资产，美欧立场有“温差”

熊爱宗 邢玙璠

　　2022年2月乌克兰危机全面升级后，美国等西方国家对俄罗斯实施了能源禁运、出口管制等种类繁多的制裁，还冻结了俄央行、实体、个人等持有的超过3000亿美元资产。近期，围绕俄被冻结资产的处置，美国等西方国家动作频仍。

　　一、到底有多少俄资产被冻结

　　2022年2月28日，美国财政部宣布冻结俄央行在美资产。随后，欧盟及部分西方国家也出台了类似禁令。这些举措意图限制俄央行使用其国际储备的能力。

　　为了协调对俄的金融制裁行动，2022年3月，美国财政部和司法部宣布启动一个名为“俄罗斯精英、代理人和寡头”的多边工作组，除美国外，该工作组成员还包括澳大利亚、加拿大、欧盟委员会、德国、意大利、法国、日本、英国。2022年6月，该工作组发布的报告显示，美国等西方国家冻结的俄资产约达3300亿美元，其中约3000亿美元是俄央行资产，另外300亿美元是其他受制裁的俄实体或个人持有的金融资产或相关经济资源。2023年3月，该工作组再次发布报告称，其他受制裁的俄实体或个人被冻结的资产已经超过580亿美元。2023年9月，该工作组表示，如果把其他制裁俄罗斯的国家也囊括进来（如瑞士、挪威等），俄被冻结的资产规模会更大。

　　俄罗斯大部分遭冻结资产在欧洲。2月，欧洲理事会表示，在冻结的约2600亿欧元俄央行资产中（根据欧盟统计的数据），有三分之二被冻结在欧盟。而这当中的大部分资产为位于比利时布鲁塞尔的欧洲清算银行所持有。资料显示，该银行在全球拥有90余个国家的1500个客户。其中，多国央行是欧洲清算银行的重要客户。据估计，英国政府冻结的俄个人资产约为180亿英镑，而冻结的俄央行资产约为260亿英镑。由于俄在2014年克里米亚危机之后已经大幅减少在美资产，据外界估计，美冻结的俄央行资产只有50亿至60亿美元。

　　二、已有实质性动作

　　近期，在处置俄被冻结资产问题上，美欧纷纷做出实质性动作。4月20日，美国会众议院投票通过了《重建乌克兰人经济繁荣和机会法案》，其赋予美国总统没收在美俄资产的权力，并将收益用于乌战后重建，这为后续美事实上没收俄在美被冻结资产铺平了道路。欧洲理事会则于5月21日正式批准使用俄央行被冻结资产的收益为乌提供援助的提案。据统计，欧盟目前持有的俄被冻结资产每年可以产生25亿至30亿欧元收益。根据上述提案，欧盟今年将向乌克兰提供30亿欧元，其中90%将被用于向乌提供武器和弹药，另外约10%将被纳入欧盟预算，用以支持乌国防工业。

　　七国集团（G7）也一直在俄被冻结资产的处置使用上进行立场协调。5月23～25日，G7财长和央行行长会议发表声明，对欧盟利用俄被冻结资产的收益支持乌克兰表示欢迎。据报道，七国集团准备讨论的方案是设立以俄方资产今后所产生收益为支撑的贷款向乌提供援助，相关正式决策可能在6月举行的G7领导人峰会期间作出。

　　然而，美西方在处置俄被冻结资产问题上意见并不完全一致。美国倾向实际没收俄被冻结资产，而欧盟则担心没收俄在欧资产可能会引发一系列的法律、经济和政治问题，因此首先采取的举动是动用俄被冻结资产所产生的收益援乌。

　　历史上，美国曾有过多次“挪用”外国被冻结资产的行为。1963年，美国全面冻结古巴在美资产，并于同年通过《古巴资产管制条例》，公然处置古巴被冻结资产。2003年3月，美国政府援引《国际紧急经济权力法》中的条款——“如果外国公民对美发动袭击，法律赋予总统特殊权力，允许没收其任何财产”，没收了伊拉克政府被冻结在美的近17亿美元资产。2016年4月，美国最高法院作出裁决，美从被冻结的伊朗中央银行资产中拨款约20亿美元用于支付与伊朗有关的恐袭受害者的赔偿金。2022年2月，美国总统拜登发布行政命令，决定挪用阿富汗在美国被冻结的约70亿美元资产。

　　总体来看，欧盟对待俄被冻结资产更为谨慎。这主要与欧盟在这一问题上面临更多的法律障碍，且至今还没有没收外国国有资产先例有关。1972年欧洲17个国家签订的《欧洲国家豁免公约》和2004年第59届联合国大会通过的《联合国国家及其财产管辖豁免公约》都赋予外国国家及其财产管辖豁免的规定。因此，没收被冻结资产在欧洲目前仍存在法律上的限制。今年4月，欧洲央行行长拉加德表示，没收俄在欧资产将破坏国际法基础，带来难以预料的后果，需要非常慎重地考虑。

　　三、或影响欧洲金融稳定和欧元地位

　　对于美欧没收俄被冻结资产或动用这些资产的收益的计划和举动，俄罗斯则是以牙还牙。今年1月，俄新社报道指出，据其计算，如果俄因西方这种做法采取报复行动的话，那么西方将损失至少价值2880亿美元的资产和投资。5月23日，俄总统普京签署总统令，要求俄政府制定相关细则，对因美国不友好措施所导致的俄方和俄央行损失进行补偿，并允许使用美国在俄境内资产来补偿俄方在美资产被没收所产生的损失。此前，俄一家法院应俄罗斯天然气工业股份公司就建设液化天然气转运站纠纷所提诉求，裁定没收德意志银行在俄资产。

　　欧盟持有的俄被冻结资产规模较大，对这些资产的处置会给欧洲金融稳定和欧元储备货币地位带来一定负面影响，特别是若直接没收俄资产将有损其他国家投资欧元资产的信心，损害欧元的国际货币地位。美国在历史上拥有较多处置其他国家被冻结资产的“经验”，且美持有的俄被冻结资产规模较小，因此未来即使美没收俄被冻结资产，短期内对美造成的影响可能也不大。但需要注意的是，自乌克兰危机全面升级后美国对俄所实施的大规模制裁，已经使全球越来越多的国家担忧过度依赖美元的风险，美国若没收俄被冻结资产，势必会进一步强化国际上“去美元化”力量，这将在长期内不断侵蚀美元的信用基础。