本文发表于《世界知识》2024年第10期

援乌法案的通过经过了美国两党怎样的激烈斗争

肖 河

　　2023年8月10日，美国总统拜登向国会递交了一份总额400亿美元的补充拨款请求，用于填补在内政外交上的财政窟窿。其中，围绕对乌克兰援助等事项申请2024财年财政拨款约240亿美元，包括130亿美元的军事援助、73亿美元的经济和人道主义援助，33亿美元提供给受到乌克兰危机影响的其他国家，以免它们因遭遇经济困难而倒向俄罗斯。余下的钱里，120亿美元用于美国国内灾后重建，40亿美元用于南方州边境安全。当时，拜登政府已经预感到，夏天向国会“额外要钱”不会一帆风顺，但其可能没想到的是，这笔对美国战略“事关重大”的援乌请求会上演一场持续近九个月的党争剧目。

　　一、华盛顿的“援乌疲劳”

　　之所以说白宫有所预感，主要是因为乌克兰危机进程再次出现“反转”。2022年，也就是危机爆发的最初一年，乌克兰展现出令人出乎意料的抵抗意志和战斗力，接连在基辅和哈尔科夫周边取得战果，并夺回赫尔松市。这不仅让乌总统泽连斯基在2022年12月访美之旅中受到盛大欢迎，也让拜登政府在向国会索要援乌拨款时底气十足。在彼时的白宫看来，继续大力援乌意味着拜登政府可以在对外战略和国内政治上“赢两次”，既能在国际上重振美国霸权，又能向国内选民证明拜登及其团队的领导力。然而，第二年，随着俄罗斯更加全面地转入战时体制，战事天平再次倒向莫斯科。2023年从夏天到初冬，美西方和乌克兰渲染已久的“大反攻”不仅毫无收获，反而丢掉了重镇巴赫姆特，而在度过“瓦格纳兵变”的惊险后，普京政府显得更有韧性。

　　这一系列变化打破了一度弥漫华盛顿和欧洲的“速胜”预期，引发政治和公众层面的“援乌疲劳”，给了共和党人阻挠拜登政府重大议程的绝佳机会。2023年6月，当时还在担任国会众议长的共和党人麦卡锡就表示，在援乌问题上“给予补充拨款并非第一答案”，而那些比麦卡锡更激进的极右翼共和党人则更加咄咄逼人。9月，眼看着又到了联邦政府因预算不足而遭遇“关门危机”的时刻，拜登为了推动国会尽快通过补充拨款，专门邀请泽连斯基二度访美并安排他与国会领袖们见面。然而，麦卡锡拒绝邀请泽连斯基这位西方世界的“政治明星”在参众两院联席会议上发表演说，更有28名共和党议员发表联名信，质问乌克兰的形势到底如何，以及拜登政府是否有战略规划和“退出”方案。最终，拜登不仅没有获得240亿美元的补充拨款，就连民主党控制的参议院在临时拨款法案中夹带的60亿美元救灾资金也未获通过，共和党控制的众议院在最后一刻将对乌援助内容全部剔除，这才保证了9月30日深夜拜登得以在临时拨款法案上签字，将“关门危机”后延45天。

　　二、被捆绑在一起的对乌、对以援助和边境管控资金

　　在应付完近年来每到年关便例行上演的“关门危机”之后，拜登政府又开始为争取对乌援助进行积极谋划。然而，2023年秋的华盛顿政治形势变得更为严峻。原本，拜登指望麦卡锡议长能在两党博弈告一段落后，重新将对乌援助拨款提上讨论议程。结果，共和党内的极端保守派却因麦卡锡在临时拨款法案上“过于软弱”和“自食其言”并且私下与民主党人勾兑避免“政府关门”而异常恼火，发起了罢免他的行动，并最终于2023年10月初得逞。一片混乱之中，有“特朗普忠犬”之称的立场更加保守的共和党路易斯安纳州众议员迈克·约翰逊出任众议长，而他的主要政治标签就是一贯坚定反对无条件援乌。不过，“有失必有得”，就在众院共和党不同派系还在为争权夺位进行激战时，10月7日哈马斯突袭以色列的“阿克萨洪水”行动上演，新一轮巴以冲突再次引爆中东。对于这场意外到来的危机，拜登毫不犹豫地决定加以利用。10月18日，拜登飞赴以色列特拉维夫展示对盟友的坚定支持。10月20日，拜登在白宫椭圆形办公室发表演说，将乌克兰、巴以冲突两场危机相提并论，并把两者归类为“外部势力彻底摧毁邻近民主国家的战争”，号召美国社会和国会做出反应。几乎同时，白宫以“打包”的方式重新向国会提出了总额1060亿美元的紧急拨款请求，其中614亿美元给乌克兰、143亿美元给以色列，其余用于加强美国南方边境保护、向中国台湾提供军援等事项。

　　面对拜登政府的新招术，新任众议长约翰逊不为所动。他表示，积极支持以色列，众院共和党人愿单独给143亿美元的对以援助开绿灯，但在白宫讲清楚“在乌克兰的最终目标”前，绝不会放行“打包”援助法案。为了更好应对白宫将援乌和援以加以捆绑的策略，共和党人也选择了“用魔法打败魔法”的路径，开始更有意识地将援乌和美国南部边境管控问题捆绑在一起，强调“保护美国国家安全应以保护本国边境为起点”。在共和党人看来，这一做法在政治上非常“巧妙”，足令拜登左右为难——如果坚决反对，就有可能在即将揭幕的2024年大选中失去很多担忧移民问题的中间选民选票；如果表态支持，则又有可能疏远拉美裔选民，并与民主党内的进步主义人士产生嫌隙。当然，对拜登政府来说，共和党人的这种套路也不算意外，他于10月20日向国会提交的紧急预算中已经包括了130亿美元用于加强边境保护的款项，但仍并不足以争取到足够多的共和党议员支持。

　　为了在援乌资金耗尽之前取得突破，在白宫授意下，国会参议院民主党人于2023年12月6日又进行了一次1105亿美元“打包”拨款申请投票闯关的尝试。对此，不仅所有共和党参议员都投了反对票，就连向来和民主党站在一起的独立参议员伯尼·桑德斯也按下红色按钮。最终，这份法案仅获得49张赞成票，有51票反对，连参院的大门都没能走出。至此，援乌问题成为美国政治中一个乱了套的“麻线团”，与很多原本并不相关的问题纠缠在一起，后果是，不仅乌克兰军队在前线愈发被动，北约盟国对于美国坚定支持乌克兰的信心也开始动摇，拜登政府上一年应对乌克兰危机取得的“成绩”面临被“归零”的风险。

　　三、过犹不及的反援乌运动

　　进入2024年，拜登政府对援乌拨款被卡在国会焦急不已，为了寻求突破，选择在边境问题上向国会共和党人做出实质性妥协。在白宫推动下，之前以边境管控不力为由坚决反对援乌法案的俄克拉荷马州共和党参议员詹姆斯·兰克福德与康涅狄格州民主党参议员克里斯·墨菲、亚利桑那州独立参议员科尔斯腾·西内马一道，领导成立了关于边境管控的跨党派谈判小组。经过数周磋商，谈判小组于2024年1月底拿出了一个大幅调整现有移民政策的方案，内容包括为移民入境人数设定可触发关闭边境的门槛、强化对非移民的快速遣返、提高申请避难的条件等。对于这一在移民问题上逆进步主义潮流而动的方案，不少共和党人表示满意，认为应抓住“一代人才有一次的机遇”强化边境管控。然而就在国会共和党人即将松口的关键时刻，前总统特朗普突然介入，对即将达成的两党协议表示坚决反对，表面理由是“措施不够有力”，真实考虑则是阻挠拜登政府在大选前排除边境管控问题的干扰获得新政绩。

　　2月7日，国会参议院正式就捆绑了援乌、援以和边境管控问题的议案进行投票。在特朗普的干预下，新的总额1180亿美元“打包”法案在程序性投票中得到49票赞成和50票反对。尽管从数字上看，这一结果同2023年12月初那次投票相比没有太大差别，但背后的含义却大为不同：首先，特朗普的赤裸裸介入虽然暂时达到了目的，但也使美国公众对于边境防控不力究竟应归咎于谁有了新的看法，共和党继续在援乌问题上打“边境牌”的效果从此大打折扣。其次，由于拜登政府和民主党愿意做出让步，包括兰克福德在内的部分共和党参议员态度有所转变。第三，由于对乌援助又拖延了两个月，乌克兰的抵抗形势还在继续恶化，参院少数党领袖麦康奈尔这样的传统共和党国防鹰派也已按捺不住——他虽然在2月7日投下反对票，但并非意在否定对乌援助，而是主张既然边境管控议题上有了特朗普的掣肘，不如就援外事项单独进行投票。

　　如麦康奈尔所料，仅一天之后，也就是2月8日，参议院就以67票赞成、32票反对的结果，通过了总额950亿美元的对外援助法案，其中约600亿美元用于援乌、约140亿美元用于对以军援、100亿美元用于包括支援加沙在内的人道主义援助。2月13日凌晨，参院举行正式投票，以70票赞成、29票反对的结果二读通过了一揽子对外援助法案。这表明，在援乌问题上，民主党人已和所谓“关心国家安全”的共和党人组成压倒性的议题联盟。法案在参院甫一通过，拜登和泽连斯基立即表示感谢，进而通过舆论大张旗鼓地造势。参院多数党领袖舒默立即将压力“传导”给众议长约翰逊，表示“现在轮到众院做正确的事来拯救民主了”。导致参院态度反转的原因，归根结底在于共和党中的极端保守派“过度消费”了援乌议题，反而削弱了自身立场。

　　四、众议长的“保留颜面”之道

　　很快，国会参议院通过的法案移交众议院。参院的投票结果及其背后的形势变化表明，如果立即在众议院组织投票，援乌法案大概率将会得到通过，问题的关键也就变成了众议长约翰逊是否愿意将相关投票提上议程，这无疑带给他巨大政治压力。虽然约翰逊曾放言“法案只要到达众议院就会完蛋”，但现在白宫和参院民主党人都不认为他真敢兑现这一威胁。事实上，约翰逊的反应是众院不急于做决定，先休会两周再说。对于约翰逊的暧昧表态，拜登政府自然是大感振奋，要趁热打铁。2月16日，第60届慕尼黑安全会议在德国举行，白宫不仅安排了副总统哈里斯、国务卿布林肯前往参会，还牵头组织了以已故共和党参议员麦凯恩命名的国会代表团出席，让他们到会上更直接地感受援乌问题的热度。会议期间，又传来俄罗斯反对派领袖纳瓦尔尼在狱中突然身亡和俄军攻陷乌东重镇阿夫季夫卡的消息，一时间慕安会上的美西方人士群情激昂，除了乌克兰问题几乎不再关心其他事情，美国国会内部要求约翰逊“展现领导力”、在援乌这一“生存性问题”上做出“正确决断”的呼声也愈发高涨。

　　约翰逊面对的压力并非仅来自于援乌支持者，共和党极端派也在从另一头使劲。特朗普的铁杆支持者、极端保守的佐治亚州共和党女众议员玛乔丽·格林公开警告，要根据约翰逊在援乌问题上的表现来决定是否发起罢免其众议长职务的动议。与之前罢免麦卡锡时不同，共和党在众院的多数地位更加岌岌可危，已不能允许再次上演罢免众议长的闹剧了。此时，约翰逊很可能已经决定要放援乌法案过关，但又必须找到一个让党内极端保守派能够接受的“台阶”，以免事后成为众矢之的。这个办法就是得到特朗普的“背书”。4月12日，约翰逊前去见特朗普，二人在海湖庄园举行了气氛“融洽和谐”的新闻发布会，约翰逊获得了特朗普对其众议长工作的公开肯定，以及对共和党人推动“以贷款而非赠予形式”援乌的“建议”。随后，约翰逊立即行动起来，组织人手把参院转过来的对外援助法案进行拆分重组。4月20日，“一拆四”后形成的不同法案在众院相继得到通过，分别是《21世纪以力量求和平法案》《印度-太平洋安全补充拨款法案》《乌克兰安全补充拨款法案》和《以色列安全补充拨款法案》。《乌克兰安全补充拨款法案》获得311票赞成、112票反对的压倒性优势。根据有关法案，美国向乌克兰、以色列以及“印太盟友”提供总共953亿美元的军事援助，其中乌克兰将获得610亿美元。《21世纪以力量求和平法案》也包含与援乌紧密相关的内容。这份既涉华又涉俄还涉伊朗的法案中的一部分被称为“为乌克兰人重建经济繁荣和机遇法案”，允许美国没收俄在美主权资产，并用于支援乌克兰。单独设置该法案的一个主要目的就是为了给特朗普和共和党极端保守派“保留颜面”，以证明他们坚守住了保护美国纳税人利益、在经济上实施“负责任”政策的立场。

　　众议院一揽子通过这些法案后，把它们移交给参议院，参院加班加点经过重新打包后于4月23日火速通过，拜登当天就签字生效。至此，华盛顿援乌和反援乌的博弈在持续了六个多月后宣告落幕，战略代价显而易见，既包括乌克兰在应对俄方进攻的颓势，也包括美国的盟友伙伴特别是欧洲国家对美国未来战略方向愈加深刻的不安。尽管如此，博弈的结果仍证明了一个在特朗普当政期间就已得到证明的命题，那就是，即使是特朗普这样极端偏离美国政治和战略传统的政治人物，也不可能实施一套在本质上意味着美国自我放弃霸权地位的对外政策。在2023年夏秋之交，特朗普和极端保守的共和党人确实抓住了美国社会“速胜”预期破灭的机会，掀起了声势颇大的反援乌运动，但随着俄乌交锋的持续以及乌克兰处境的恶化，美国在欧洲的领导力真的面临颠覆风险时，特朗普也就无法继续得心应手地利用乌克兰问题绑架共和党了。这提醒我们，美国在对外战略的一些根本性问题上是存在两党共识的，这种共识在外部因素刺激下可以超越党争成为推动最终决策的主要动力，对此我们必须保持清醒认知。