*中国社会科学院世界经济与政治研究所国际金融研究中心（RCIF） 2020年11月20日
Policy Brief No. 2020.007
本文首发于《财经》
中国金融开放：感知政策的温度
徐奇渊
近年来，中国金融开放衔枚疾进。2018年4月，习近平主席在博鳌亚洲论坛上宣布“中国将大幅放宽包括金融业在内的市场准入”。随后，中国人民银行行长易纲聚焦于外资准入和业务限制的放开，具体阐述了金融开放的措施。两年多以来，我国金融业开放迈出里程碑式的步伐，集中宣布了50余条开放措施，在实施准入前国民待遇、负面清单管制模式方面，以及具体地外资股比限制取消、开设分支机构限制放松、债券通和沪伦通发展、取消QFIII限额等等方面都取得了重要进展。即使是在中美关系紧张的背景下，外资持有中国金融市场的资产规模、占比也在明显上升。中美在多个领域面临脱钩挑战的背景下，两国在金融领域的关系却得到了强化。
在此背景下，外资金融机构感受到了中国金融开放的机遇。但是同时，外资机构也认为中国业务仍然面临着较大挑战。2020年10月24日的外滩金融峰会上，易纲行长也指出，“尽管我国金融业开放的步伐很快，但外资……仍需申请诸多许可，面临不少操作性问题，对金融业开放的诉求依然较多”。这表明，中国金融开放的政策努力与外资机构的获得感之间仍有一定的温差。
为什么金融开放要关注外资机构的感受？
我国推动金融开放的初心，是为了更好服务于实体经济，增强我国参与国际经济合作和竞争的新优势，从而推动形成国内、国际双循环相互促进的新发展格局。具体而言，金融开放将通过以下机制发挥作用：
从竞争角度来看，金融开放可以引入更多市场竞争，通过优胜劣汰提升中国金融机构的竞争力，金融开放也将有助于推动我国的国际金融中心建设。从互补关系来看，金融开放能够完善、提升金融体系的服务能力。目前，我国以间接融资为主导的金融市场结构在一定程度上滞后于产业升级的要求。当前，我国服务业比重不断提升，技术创新和新的商业模式不断涌现。但是与传统工业有很大不同，这些新兴的经济形态都严重缺乏抵押品，且风险较高。这就更加需要直接融资、特别是股权融资来满足融资需求。在此背景下，金融开放有助于金融服务补短板、推动金融供给侧改革。
从政策视角来看，金融开放可以加速国内金融改革。目前，国内金融监管体系与最佳实践之间存在差距，国内金融市场基础设施还不完善，需要积极探索与中国国情相适应的、成熟的监管体系。外资机构在这些领域的诉求比较突出。这方面很多问题实际上也是国内金融机构的诉求，符合我国金融市场的发展方向。在金融领域，唯有改革、开放齐头并进，才能促进形成更高质量的金融市场发展。
当前，全球疫情蔓延、保护主义抬头、中美关系紧张。在此背景下，金融开放是加深中国与全球世界经济互动的重要方式。中国金融开放的初心是服务国内实体经济，但其最直接地还是吸引外资和外资金融机构，改善其投资、营商环境。因此，在中国推动金融开放的进程中，外资金融机构的视角不容忽视。
如何了解外资金融机构的诉求？
我们的研究通过以下三种方式来进行分析：
第一，线上问卷调查。研究团队得到了以下三大外国商会的支持：中国欧盟商会(European Union Chamber of Commerce in China)、美中贸易全国委员会（The US-China Business Council）、日本贸易振兴机构（Japan External Trade Organization）。通过上述三家机构，课题组对其会员单位进行了匿名方式的问卷调查。其中，日本、美国、欧盟商会反馈问卷分别为7份、9份、14份，共计30份。
第二，访谈和会议。2020年6月1日起至9月22日期间，课题组组织了13场次会议和访谈，主要对外资金融机构，同时包括中资机构、监管部门。尤其是对10家外资机构的深入访谈，为我们理解问卷数据背后外资机构的深层次想法，提供了非常重要的参考。
第三，对外资机构诉求进行文本分析。2020年8月至9月期间，中国美国商会（American Chamber of Commerce in China）发布了《2020年度美国企业在中国白皮书》、中国欧盟商会发布了《2020/2021欧盟企业在中国建议书》、日本贸易振兴机构发布了《中国经济与日本企业2020年白皮书》。课题组就其关于中国金融开放方面的诉求进行了文本分析。
外界如何评价中国金融开放？
在金融业直接投资（FDI）领域，近年来我国开放水平显著提高。OECD数据显示，2019年中国金融业FDI限制指数为0.24，较2014年下降了0.34。在过去5年中，中国在这项指标上的改善幅度超过了所有其他经济体。值得注意的是，这种改善主要发生在2018年以来。同时，中国在金融业FDI领域的开放程度，已经达到了发展中国家的较高水平。2019年，中国金融业FDI监管限制指数为0.24，在OECD的统计中，仅次于新加坡、巴西、越南三个非OECD国家。不过，中国的这一限制指数仍高于OECD国家平均水平（0.03）。
金融业的FDI限制指数：过去5年中国改善幅度最大
说明：标注*的国家为OECD国家。数据来源：OECD，FDI Regulatory Restrictiveness Index，2020。该指数衡量了包括金融业在内的各经济部门对FDI的法定限制信息，数值均在0到1之间，完全开放得零分，完全封闭得1分。
与OECD的数据一致，我们的问卷也显示：对于过去一年，外资机构总体上认为中国金融开放程度有改善。67%的外资机构认为中国金融开放程度有提升，27%的外资机构则认为没有明显改善，仅有6%的外资机构认为开放程度有所下降。参照采购经理人指数（PMI）计算方法，对上述数据进行赋值加权，得到外资机构对中国金融开放的改善感受指数为80.5，大幅高于50的荣枯线。这表明外资机构对金融开放的进展感受非常明显。具体来看，美国机构对金融开放感受最显著，欧盟机构感受次之，日本机构感受最弱。三者感受不一，可能是由于三者金融市场主体结构差异较大，而中国过去一年来的金融开放政策以非银行领域的开放为主。
不过外资金融机构仍然感受到较大挑战
问卷数据显示，仅有17%的外资机构认为机遇大于挑战，有60%认为挑战与机遇一样大，甚至有23%认为挑战大于机遇。参照PMI的测算方法，对问卷数据进行加总，得到外资金融机构对中国业务感受到的机遇指数为47，低于50的荣枯线。这表明外资机构感受到更多的是挑战。根据问卷数据，各项具体挑战的排序分别为：国民待遇和市场准入（43%）、中美关系日益紧张（23%）、合规风险（17%）、中国其他金融机构的竞争（13%）、其他（3%）。其中，“国民待遇和市场准入”直接与金融市场开放相关。
同时，根据中国美国商会、中国欧盟商会、日本贸易振兴机构在2018年至2020年的年度报告进行文本分析，我们可以发现，三个年度外资商会在金融领域的诉求数量分别为118条、119条、122条。外资商会对于中国金融改革、开放政策的诉求不但没有减少，甚至稳中有升。
关于中国金融开放的更多问题
一方面，对于中国金融开放政策的努力和成绩，各界有目共睹，另一方面，外资金融机构在中国市场仍然感受到较大的压力。于是伴随而来的是，关于中国金融开放似乎还有很多疑问，尤其是在当前的形势下，以下这些问题是需要认真思考的：
在中国金融开放的进程中，外资金融机构的获得感如何？外资机构如何评价近年来金融开放的具体政策？
外资机构普遍认可中国金融开放所取得的成绩，但是在金融开放的政策努力与外资金融机构的获得感之间，为什么仍然存在一定程度的落差？
从普遍意义上来看，外资金融机构进入东道国市场，其所有的抱怨和诉求可以用什么样的框架来解释？目前外资金融机构在中国面临的挑战、压力在这个框架中处于何种位置？从开放视角来看，金融监管体系应该更多适应外资和国际实践，还是说外资机构应该更多适应中国的监管体系？这对于中国金融开放、改革的关系，有何启示？
从特殊意义上来看，中美关系的紧张，对于美国、日本、欧洲外资金融机构投资中国有何影响？在此背景下，外资机构是否仍然看好上海国际金融中心的建设？
从具体行业来看，2007年外资银行在中国银行业资产中的占比超过2%，在2019年则降至不足1.6%。为何外资银行在中国市场表现出“越小越不行”的状态？是因为缺乏公平竞争的市场环境，还是因为水土不服？
再者，中国的债券市场可能成为下一阶段中国金融开放的重点，国际三大主流债券指数也都已经宣布将纳入中国债券市场。但是另一边，在债券市场的评级、定价、开户、交易、托管、风险对冲等环节仍然存在一些问题，使得外资机构开展业务面临挑战。在此背景下，如何推动债券市场的进一步发展和完善？
最后，金融开放可能带来风险。虽然金融市场开放本身并不必然导致金融不稳定，但是中国的金融市场、金融监管体系发展不成熟，如果资本金融账户开放过快，可能会对国内金融稳定带来更大挑战。如何处理好开放与风险的关系，同时为外资机构提供稳定预期？
为了回答上述问题，课题组对外资机构进行了问卷调查和线下、线下访谈，并对欧美日外资商会过去3年的报告进行了文本分析。在后面陆续发布的专栏文章中，我们将尝试对上述问题进行回答。
执笔人徐奇渊，中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员，中国金融40人论坛研究部主任。这篇文章是中国金融40人论坛研究项目《2020外滩金融开放报告：感知政策的温度》的系列研究成果之一。课题组成员包括：徐奇渊、郑联盛、熊爱宗、杨盼盼、韩冰、朱鹤、张佳佳、杨悦珉、钟益、祝修业、戴雨汐、邓扬眉、刘禹、张振。