中国社科院世经政所全球发展展望研究系列（GDP）
Policy Brief No. 20.009
August 07, 2020
发表于2020年8月7日《观中国》
中美摩擦与疫情冲击背景下国际发展援助的未来
孙靓莹
当前，中美摩擦以及新冠疫情的冲击正不断重新塑造国际发展援助的未来。
在官方发展援助领域，虽然美欧仍是全球ODA主要提供者，但官方援助后继资金增长乏力。随着以美国为首的西方国家经济实力的相对衰弱，各国投入到官方发展援助的资金正陷入停滞。经合组织（OECD）收集的初步数据显示，2018年来自官方捐助者的外国援助比2017年下降了2.7%，其中流向最贫困国家的比例下降。用现金流量基础官方发展援助数字将2018年与2017年进行比较，结果显示，对最不发达国家的双边官方发展援助与2017年相比实际下降了3%，对非洲的援助下降了4%，人道主义援助下降了8%。经合组织秘书长古里亚（Angel Gurría）指出，“公共援助停滞不前的情况尤其令人担忧，因为数据显示，私人发展资金流动也在下降。捐助国没有履行2015年承诺，增加发展资金，这预示着我们很难实现2030年的可持续发展目标。”
中美摩擦已经全面体现在各个领域，而发展援助正逐步成为两国角力的新重点。美国正在传统援助的重点区域进行新平衡。在过去十年中，美国官方发展援助的重点在非洲与亚洲，近年来非洲地位上升明显。非洲占美国官方援助的比例从2009年的30.5%上升到35.7%。2018年12月，美国发布最新的非洲战略。这是特朗普任期内的首份对非战略，全方位地阐述了美国在经贸、投资、军事及安全等领域的对非新政。新的非洲战略并非针对非洲，而是意在抗衡在非的一些主要国家，包括中国。与此同时，全球其他主要援助国在援助领域的收缩、再布局等新调整，将重塑发展援助的区域格局，对未来产生深远影响。
随着新冠疫情蔓延，医疗卫生领域将成为发展援助领域中新的突出重点。可以预见，联合国在可持续发展目标六（清洁饮水和卫生设施）项下的国际多边合作将日趋深入。在采取措施防止疫情蔓延、合作开发新冠肺炎疫苗、帮助贫困人口改善医疗卫生条件方面，援助国与受援国都有加强联合应对的需要。在未来3-5年内，医疗卫生领域援助将成为各援助国帮助、扶持发展中国家的重点领域之一。
新冠疫情使各国经济运行遭遇破坏，受援国偿债压力加大，发展援助筹资面临挑战。IMF在2020年6月最新报告中再度下调了增长预期，预计2020年全球GDP将萎缩4.9%，前所未有。联合国5月13日发布的《2020年世界经济形势与展望年中报告》显示，新冠疫情大流行很可能导致3430万人在2020年跌入极端贫困，其中56%会发生在非洲。疫情对非洲的威胁尤其严重，再加上非洲大陆脆弱的经济体背负着沉重债务，可能会进一步消耗非洲国家的储备，削弱就业机会以及社会发展和工业化成果，使数百万人陷入贫困。在疫情影响下，发展中国家面临着偿还到期债务的压力，如何纾解这些国家的流动性危机，成为包括中国在内的所有债权国的共同任务。
中美摩擦以及新冠疫情的持续对中国开展对外援助工作提出了更高的要求。未来，应以国合署为核心，加大各部门之间联动协调，同时理顺国内、国际协调联动的发展援助机制体制。中国应采取更为积极主动的国际援助措施，应尤其关注以下三个问题。
第一，对外援助的区位选择。中国的对外援助区域与美国、英国等传统援助领域高度重合。在新形势下，美国对非洲地区、英国对亚洲地区的重视程度不断上升，这促使中国进一步采取措施，优化自身对援助区域、受援国家和援助领域的选择。未来，中国应以发展议题为抓手，突出对外援助重点，突出在疫苗开发、传统中医药以及生产性投资领域的比较优势，积极回应受援国在后疫情时期在应对疫情、发展生产、恢复经济方面的诉求。同时，中国应积极与传统援助国探索三方发展援助合作的新模式，以更好地提升发展援助在非洲、亚洲等各个地区的落地效果，以实效惠民。这不仅能推动中国更好地发挥发展中援助国的优势，同时也能进一步扩大中国发展援助的朋友圈。
第二，参与、设计国际卫生治理体系。短期内，医疗卫生领域的国际抗疫合作必将成为国际发展援助的重点。此外，美国从世卫组织退群，严重威胁当前国际联合抗疫的多边合作，连累发展援助治理体系陷入更为无序混乱的局面。2020年5月18日，习近平主席在第73届世界卫生大会上宣布将在两年内提供20亿美元国际援助，与联合国合作在华设立全球人道主义应急仓库和枢纽，建立30个中非对口医院合作机制。特别地，中国新冠疫苗研发完成并投入使用后将作为全球公共产品。以上措施正是中国参与、设计国际卫生治理体系的重要举措。
第三，筹划发展融资、纾解受援国债务负担。受疫情冲击影响，广大发展中国家，特别是非洲国家普遍出现经济困难，偿债压力增大，部分国家面临着流动性危机。对此，中方高度关注，并已经在务实环节采取措施协助非洲国家纾解偿债压力。在国际多边层面，中国将汇同二十国集团成员，落实“暂缓最贫困国家债务偿付倡议”。在双边层面，针对受援国的短期流动性危机，中国已经宣布暂停77个有关发展中国家债务偿还，体现了与发展中国家共克时艰的大国立场。同时也应清醒认识到，债务问题的解决不在减债而在于提振经济发展动力、扩大出口进而增加国家收入。为此，中国将在今后的中非合作中，不断探索新的合作方式，对接双方比较优势领域，与非洲各国共同实现长期、可持续发展。