中国社科院世经政所全球发展展望研究系列（GDP）

Policy Brief No. 20.008

August 07, 2020

本文已于8月4日发表于《财经》杂志

　　如何理解“双循环”？

　　徐奇渊

　　一位拿着拨火棍的哲学家曾经说过，“如果讨论是一片土壤，那么一个新词就像是一粒新的种子”。近期，“双循环”这个新词激起了各种猜想、讨论和演绎。凡是能说的事情，都必须说清楚。“双循环”也是一个可以说清楚的概念。要理解这个新词，就需要回顾近年来国内外形势的变化，以及经济政策思路的演进。为了减少个人揣测，笔者尝试从考据的角度对“双循环”的提出过程进行回顾、梳理。

　　国际大循环与沿海发展战略的巨大成功

　　1987年10月底，时任国家计委经济研究所王建副研究员向中央提出了《关于国际大循环经济发展战略的构想》。在当年12月30日的《光明日报》，王建同志答记者问解释了国际大循环战略就是“大力发展劳动密集产品的出口，在国际市场换回外汇，为重工业发展取得所需资金与技术，再用重工业发展后所积累的资金回来支援农业，从而通过国际市场的转换机制，沟通农业与重工业的循环关系”。

　　“国际大循环”的构想很快引发了中央决策者的重视，并促成了“沿海发展战略”的提出。1987年11月至1988年1月初，赵紫阳赴江苏省、福建省考察，并向邓小平呈上了《沿海地区经济发展的战略问题》。邓小平对该报告做出批示：“完全赞成。特别是放胆的干，加速步伐，千万不要贻误时机”。1988年2月6日，中共中央政治局会议通过了组织实施我国地区发展战略的决定。同年3月中旬，十三届二中全会召开，讨论了实施沿海发展战略的有关问题（参见李树桥，《八十年代改革开放的决策机制》，《经济管理文摘》，2008年第11期）。

　　具体而言，“国际大循环”的构想下的“沿海发展战略”有三个要点（参见田纪云，《沿海发展战略的形成与实施》，《炎黄春秋》，2015年3期）：第一，利用我国劳动力充裕的资源优势，发展劳动密集型产业。第二，吸引外商直接投资，大力发展“三资企业”。第三，实行"两头在外"，大进大出，使经济运行由国内循环扩大到国际循环。

　　在此后，尤其是1992年邓小平南巡之后，中国经济更快融入世界经济秩序，对外开放程度不断提高。同时，发达国家的资本、产能开始向发展中国家转移，全球化浪潮汹涌澎湃。1992年到2011年，中国累计实际利用外资金额达到了1.14万亿美元，成为全球外资最重要的投资目的地；同一时期，中国从全球第12大出口国，迅速成长为全球第一大出口国 。中国也从全球生产网络的边缘角色，一跃成为世界制造业的中心。

　　在此基础上，中国彻底解决了很多发展中国家普遍遇到的“双缺口”问题：外汇短缺、国民储蓄短缺。与此同时，中国也进一步从全球价值链、国际规则体系、全球金融市场等维度，深度融入到了全球经济体系之中。国际大循环构想下的沿海经济发展战略获得了巨大成功。到2011年11月，以国务院批准《河北沿海地区发展规划》颁布实施为标志，我国关于沿海地区发展的战略与政策形成了从南到北、比较完整的体系。

　　国际大循环战略日益面临挑战

　　在推动形成国际大循环的过程中，两头在外、出口与投资双驱动所带来的弊端也逐渐显现：经济过度依赖于投资、出口，不但使中国面临严重的国际收支失衡和外部压力，而且国内也面临收入分配地区差距扩大，产业升级面临瓶颈制约，生态环境出现恶化等等问题。此外，中国进出口贸易依存度的峰值一度达到64%（2006年），国际大循环处于主导地位，外向型特征十分明显。对于一个大国经济体而言，这种经济结构十分少见。

　　在此背景下，2006年初发布的十一五规划指出，应“立足扩大国内需求推动发展，把扩大国内需求特别是消费需求作为基本立足点，促使经济增长由主要依靠投资和出口拉动向消费与投资、内需与外需协调拉动转变”。2011年初发布的十二五规划进一步指出，“构建扩大内需长效机制，促进经济增长向依靠消费、投资、出口协调拉动转变”。国际大循环的思路已经逐渐发生改变，经济政策的重心逐渐从侧重国际循环，转向国内外循环相协调。

　　2014年末的中央经济工作会议指出了新常态的九大特征，其中的两个判断指出：（1）生产要素方面，人口老龄化日趋发展，农业富余人口减少，要素规模驱动力减弱，经济增长将更多依靠人力资本质量和技术进步。（2）出口和国际收支方面，全球总需求不振，同时我国出口竞争优势依然存在，高水平引进来、大规模走出去正在同步发生。

　　这意味着，国际大循环构想下的“沿海经济发展战略”不仅面临前述日益显现的弊端，而且还面临新常态下的两大挑战：其一，人口红利减退，依靠劳动密集型产业吸引外资、获取国际竞争优势的时代已经过云。其二，全球经济陷入长期停滞，出口的扩大基本取决于竞争优势，而非全球市场的蛋糕做大。此后的情况是，中国出口在全球市场中的份额于2015年达到峰值，此后到2019年一直保持在相当稳定的水平。

　　不过，这一时期国际大循环为主的条件仍然在一定程度上存在。新常态判断当中也提到：高水平引进来、大规模走出去正在同步发生。通过直接投资等渠道，中国引进高质量的国外资本、先进技术，同时通过一带一路倡议等走出去的渠道，对外输出直接投资、广泛建立对外经贸联系。

　　供改下半场环境变化、首提“畅通国民经济循环”

　　2015年末的中央经济工作会议提出了供给侧结构性改革。此后，2016年和2017年以去产能为工作重心，并提前完成大部分目标，2018年更是全部完成了去产能预设目标。从2017年末、2018年初开始，供给侧改革的重心逐步转向去杠杆、防风险。到2019年末，上述工作也取得了重要的阶段性进展。

　　在此过程中，对于供给侧结构性改革和扩大总需求政策的平衡关系，存在颇多不同观点的讨论。有观点认为，应当保持政策定力，着力推进结构改革，同时避免大水漫灌；但也有观点认为，供给侧结构性改革与适度扩大总需求两者之间并不矛盾，不应将两者对立起来。在2016、2017年外需不断向好的情况下，扩大总需求的紧迫性有所下降，前一种观点对经济政策的影响似乎占了上风。

　　到了2018年后期，经济环境出现两个方面的变化：第一，供给侧改革在去产能、去杠杆领域已经或正在取得重要进展，经济和金融领域的短板、梗阻成为供给侧更为突出的问题。第二，投资增速持续回落、外部需求增速明显放缓，中美贸易摩擦增加了不确定性，适度扩大总需求的必要性上升。

　　与上述两个变化对应，经济政策思路也开始调整。2018年12月的中央经济工作会议当中已经有相应体现，也就是明确提出了“畅通国民经济循环”、“促进形成强大国内市场”。

　　一方面要“畅通国民经济循环”。从供给补短板、供求衔接的角度，这次会议强调要在“巩固、增强、提升、畅通”八个字上下功夫。具体地，“巩固”的提法，肯定了供给侧改革的阶段性成绩，同时也指出了供给侧改革在降成本、补短板方面仍然需要继续努力。另外，从“畅通”角度出发，这次会议也特别强调了打通经济循环，会议通稿指出，“要畅通国民经济循环，加快建设统一开放、竞争有序的现代市场体系，提高金融体系服务实体经济能力，形成国内市场和生产主体、经济增长和就业扩大、金融和实体经济良性循环”。虽然只提及“国民经济循环”，不过从具体表述来看还是聚焦在国内经济循环方面。

　　另一方面，从扩大总需求的角度，这次经济工作会议也第二次提出了“促进形成强大国内市场”（首次提出是在当时一周前的中央政治局会议）。具体地，会议强调了增强消费能力、发挥投资关键作用。

　　2019年3月的政府工作报告，基本沿续了2018年12月中央经济工作会议的思路，再次强调了“畅通国民经济循环”，并且从“持续释放内需潜力”、“推动消费稳定增长”、“合理扩大有效投资”等角度，再次指出要“促进形成强大国内市场”。在2019年初，“强大国内市场”的提法也一度引发了市场的关注和讨论。

　　此后，2019年12月中央经济工作会议的内容中，去杠杆的色彩悄然淡出、暂告一段落，供给侧结构性改革的重点正式将转向了“补短板、强弱项”。会议内容从民生补短板、基建补短板、产业升级补短板三个方面为切入点，将“释放国内市场需求潜力”与供给侧改革的“补短板”互相衔接起来，为“畅通国民经济循环”提出了具体政策抓手。

　　从前述政策思路的演进来看，在2018年后期到2019年，在外部环境发生较大变化的情况下，“强大国内市场”从需求端对“供给侧改革”的提法起到了一定的平衡作用。同时，供给侧改革本身的内容更多转向“巩固、增强、提升、畅通”八个字，“畅通国民经济循环”成为供给侧改革的延续，并且兼顾了供给、需求两个方面。

　　疫情冲击、中美摩擦之下的变与不变

　　2020年之前，“畅通国民经济循环”、“强大国内市场”的政策思路，其对应的主要是中国经济运行中存在的“周期性、结构性、体制性问题”。2020年初以来，疫情的爆发、中美关系紧张升级，进一步对外部需求、国际供应链带来了双重冲击。“畅通经济社会循环”在时间维度、空间维度上的视角也随之发生了重要调整。

　　2020年初疫情爆发，2020年2月下旬的中央政治局会议一边部署疫情防控，一边统筹推动复工复产。当时的人流、物流、资金流都受到一定程度的冲击，这次会议提出的“畅通经济社会循环”已经超出供给侧改革的范畴，成为一个具有突出重要性的紧急任务。

　　之后，疫情在全球更大范围、更长时间蔓延，3月中下旬也开始在美国蔓延。由于各种原因，同期中美关系紧张程度明显上升，并且也对我国产业链的稳定带来了新的、更大程度的冲击。4月之后，美国商务部宣布了新的针对中国的出口管制条例（EAR），并且升级了对华为的制裁，限制华为使用美国技术和软件在美国境外设计和制造半导体。美国工业安全局进一步扩大针对中国出口管制的“实体清单”。5月，美国政府发布《对华战略报告》，宣布将以“有原则的现实主义”为指导，采取对华竞争的方针。6月，随着香港国家安全立法的推进，美国进一步收紧对华出口管制。同时，国际环境也在更大范围发生着变化。在此基础上，供给侧改革中补短板的外延，也从民生补短板、基建补短板、产业升级补短板三个方面，进一步扩展到了产业链安全视角的补短板。

　　总体上来看，疫情和中美关系紧张，从以下三个方面推动了“畅通国民经济循环”的思路在国内、外空间上进行区别：其一，“新冠肺炎疫情冲击，使得全球经济陷入深度衰退，国际贸易和投资大幅萎缩、国际金融市场动荡、国际交往受限”。而且，由于疫情还将持续相当长一段时间，这种冲击也将具有一定的持续性。其二，“经济全球化遭遇逆流、一些国家保护主义和单边主义盛行、地缘政治风险上升等不利局面，中国必须在一个更加不确定的世界中谋求发展”。其三，我国经济面临较大压力，但是国内基本盘总体稳定。“我国经济潜力足、韧性强、回旋空间大、政策工具多的基本特点没有变”。上述三点，正是2020年5月23日习近平总书记在看望政协委员时所进行的详细阐述。

　　“国民经济循环”向空间、时间维度拓展成为“双循环”

　　需要说明的是，前述三点论述表明，关于中国经济面临主要挑战的判断，从2020年之前的“体制性、结构性、周期性问题”，又进一步加上了疫情的全球冲击和国际局势的变化。这些分析揭示了当下的“变”——外部环境重大变化，以及“不变”——国内基本盘保持稳定。这就使得“畅通国民经济循环”的落脚点，具有了国内、国际的空间区分，同时也有了国内、国际重心的区分。正是在这次会议首次公开指出“逐步形成以国内大循环为主体”、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

　　与上述背景一致，2020年5月14日召开的中央政治局常委会会议，基于供给、需求视角首次提出了“双循环”概念：“要深化供给侧结构性改革，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”。2020年7月21日，习近平总书记与企业家座谈，进一步明确指出以下三点：第一，“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。以国内大循环为主体，绝不是关起门来封闭运行”。第二，“国内循环为主，是通过发挥内需潜力，使国内市场和国际市场更好联通，更好利用国际国内两个市场、两种资源，实现更加强劲可持续的发展”。第三，“从长远看，经济全球化仍是历史潮流，我们要站在历史正确的一边，坚持深化改革、扩大开放，加强科技领域开放合作，推动建设开放型世界经济”。这次会议上强调的“集中力量办好自己的事”，也可以视为“内循环为主”另一种形式的概括。

　　2020年7月30日，中央政治局会议再次强调了“双循环”的政策思路。会议指出，“当前经济形势仍然复杂严峻，不稳定性不确定性较大，我们遇到的很多问题是中长期的，必须从持久战的角度加以认识，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，建立疫情防控和经济社会发展工作中长期协调机制。”这次会议进一步明确了“双循环”的发展格局，不是一项短期考虑，而是“从持久战的角度的认识”。至此，“畅通国民经济循环”在空间上拓展到了“双循环”，在时间上拓展到了持久、中长期的视角。这也意味着，“双循环”将成为中长期经济政策的总体指导思路，尤其将对十四五期间的经济工作部署产生重要影响。回顾1980年代末，“从国内循环转向国际大循环”构想推动了沿海经济发展战略的落地，那么“以国内大循环为主的双循环格局”也将在经济的空间布局上具有重要的含义。

　　国内循环为主的双循环，是强调对外开放主动性

　　回顾2020年5月以来，我国对外开放的节奏和步伐仍在加快。5月《关于金融支持粤港澳大湾区建设的意见》正式发布，6月《海南自由贸易港建设总体方案》正式印发，2020年版外商投资准入负面清单进一步缩减。今年已经或还将分步取消期货、基金、证券公司的外资股比限制。在5月中旬，中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》也专门指出：“实行更加积极主动的开放战略，全面对接国际高标准市场规则体系，实施更大范围、更宽领域、更深层次的全面开放”。并在一带一路、自贸试验区和自贸港、高水平开放政策保障机制、参与全球治理体系变革四个方面进行了具体的阐述。与此同时，我国也在积极推动中欧双边投资协定谈判，以及推进RCEP协定的正式签署。

　　不过另一方面，外部环境正在变得“更加不稳定不确定”——供给端的国外供应链不稳定，需求端保护主义盛行、全球经济陷入深入衰退。这些都将使得我国的国际经济循环面临冲击，对外开放的效果受到影响，甚至使我国在对外开放中面临被动局面。

　　而从国内来看，尽管同样受到疫情冲击，但经济基本盘未变、发展空间仍然巨大、国内经济政策仍大有可为。但是国内也存在突出的结构问题，需要“着力打通生产、分配、流通、消费各个环节”，“促进效率和公平有机统一”。其中，效率更多对应于生产环节、更加强调“高质量发展”，公平更多对应于分配环节，公平分配将使得生产、消费更加畅通循环。

　　在对外开放面临较大不确定性、边际收益减弱的情况下，以“国内大循环为主体”意味着国内改革、打通内部经济循环将成为下一阶段的政策重心。外面刮风下雨，唯有“集中力量办好自己的事”。在不确定的外部环境当中，“我们必须充分发挥国内超大规模市场优势，通过繁荣国内经济、畅通国内大循环为我国经济发展增添动力”，从而“培育新形势下我国参与国际合作和竞争新优势”，增强我国在对外开放过程的韧性和主动性，进而形成“双循环相互促进的新发展格局”。

　　在改革开放40余年中，我国对外国市场开拓有余，而对国内市场建设不足。如果说，过去数十年的全球化极大地推动了我国的对外开放，那么经济全球化遭遇逆流将促使我们更多反思国内经济的结构性问题、倒逼国内改革加速。事实上，对外开放当中面临的很多困难和障碍，其根本制约因素也往往来自于国内的体制和机制问题。目前，我们已经到了这样一个发展阶段：唯有打通国内大循环，才能够使国内市场和国际市场更好联通，更好利用国际国内两个市场、两种资源，实现更加强劲可持续的发展。