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时评
国际安全竞争必定导向国内军事化? ——竞争态势、战略反应与制度调适
2019-10-01 09:34:00

  原文发表于《当代亚太》2019年第4期

  国际安全竞争必定导向国内军事化? ——竞争态势、战略反应与制度调适

  肖河

  既有理论认为国际安全竞争会促进国内军事化,这一认识过于简化了前者与国内制度建构之间的复杂关系。根据国家对自身在一对竞争关系中的态势感知,国际安全竞争可以被分为四类,它们分别会诱使国家做出不同的战略反应,引发相应的制度调适。基于这一机制,可以得出关于国际安全竞争和国内制度建构的更为全面的关系框架。其中最重要的发现是对竞争关系中的长期和短期优势感知不仅能够抑制军事化,还会增强文官对军事部门的控制。在案例检验中,本文详细回顾了美国在1945-1949年的国家安全机制建构过程,指出美国基于对苏联的短期和长期优势感知制定了政策目标与资源投入不匹配的“冒险”战略,同时追求利益最大化和防止过度军备,形成了一方面推行进攻性战略,一方面构建去军事化的国家安全机制的“反常”局面。这表明激烈的国际安全竞争未必会导致国内制度的军事化,也意味着崛起国可以通过调整或者强化某种战略认知来妥善应对与霸权国的国际安全竞争,突破历史上反复出现的崛起国在国际安全竞争中不断走向军事化和资源分配失衡、最终危及崛起进程的困境。

  一、 安全领域“国际—国内”范式的关切、缺陷及其研究意义

  (一)国际—国内研究范式的兴起

  探讨国际竞争对国内制度的影响是一种“逆转的第二意向(the second image reversed)”的研究,即不是关注既定的国内结构(domesticstructure)对国际行为的影响,而是反过来强调国际行为可能改变国内结构。[1]这一范式可以被称为的“国际—国内”理论。其将国内结构作为因变量并不是要否定国内结构的重要性及其塑造国际结构的能力。相反,正是因为重视国内结构对国际行为和国际环境的影响,才必须打破对国内结构的简单化认识,去深入理解其形成和变迁的国际动因。此外,可能只有遵循这一研究方向,国际关系研究才能建立起“国际环境”这一独立于其他学科理论的自变量,而不再是它们的衍生物。

  大部分相关研究将上述研究范式追溯至彼得·古勒维奇(PeterGourevitch)在1978年以《逆转的第二印象》为题发表的论文,有的还进一步地溯源至罗伯特·基欧汉(Robert Keohane)与约瑟夫·奈(Josephy Nye)在1970年对跨国关系(transnational relations)的讨论。[2]如果仅限于国际关系理论,可能确乎如此。但是如果将视野放宽到比较政治或者历史社会学中,情况就大为不同了。自冷战以来,国际安全竞争对国内制度的影响就一直是政治和社会学家的关注主题。美国社会学家哈罗德·拉斯维尔(Harold Lasswell)基于第二次世界大战对美国社会的影响,于1941年提出了堡垒国家(garrison state)的概念。拉斯维尔指出,伴随国际关系中对暴力预期的不断提升,各国暴力精英的社会地位和控制能力将不断增强,可能形成公民权力萎缩的堡垒国家和由诸多堡垒国家构成的国际体系。[3]拉斯维尔用社会学的语言阐述了隐含的“国际—国内”理论:较高暴力预期的国际环境将促进各国的军事化。

  1945年后,美苏从“伟大联盟(grand alliance)”迅速走向冷战,堡垒国家的命题在美国被转化为一个更令人警醒的提问:“我们如何才能既做好全面战争的准备,又不会变成一个堡垒国家,不会亲手摧毁那些我们原本想要保卫的品质、美德和原则。”[4]这一提问预设了应对国际安全竞争与维护自由民主制度之间的“两难”。此后,美国社会围绕冷战是对美国政治影响的性质展开了长期争论。从20世纪40- 90年代,关注“冷战美国国家”这一命题的学者逐渐达成共识,那就是“堡垒国家”并没有从理论变为现实。拉斯维尔在1951年就部分修正了其理论,指出对国际暴力的较高预期会产生公民型、警察型和军队型这三种不同的堡垒国家,美国在冷战中很可能转变为对公民权利和自由限制较少的公民型堡垒国家。[5]与此同时,塞缪尔·亨廷顿(SamuelHuntington)则指出“军工复合体(military-industrial complex)”的出现并不意味军事部门地位的上升。相反,这仅仅是军队为了防止自身影响的进一步衰退而不得不构筑的“政治堡垒(political castle)”。实际上,冷战中美国军事部门和职业军人的社会威望和政治地位在持续降低。[6]冷战结束后,更有人试图给这一命题“盖棺定论”:美国成为广泛利用私人部门进行国家安全建设的“合同国家(contract state)”,这是与堡垒国家截然不同的、开放的结构形态。[7]

  上述围绕堡垒国家论的在逻辑上具有相似性,那就是激烈的国际安全竞争会产生强烈的安全需要、诱发军事化,但是美国的某种禀赋——诸如反国家主义的价值观、政治文化或者开放的社会结构——可能削弱乃至抵消这一作用。

  (二)国际安全竞争研究的“欣茨—蒂利”传统

  “堡垒国家之争”虽然是一条重要线索,但是并非“国内—国际”理论的源泉。美国政治学家加布里埃尔·阿尔蒙德(Gabriel A. Almond)指出,“逆转的第二意向”可以追溯到19世纪的英国历史学家约翰·西利(John R. Seeley)以及德意志第二帝国和魏玛时期的德国历史学家奥托·欣茨(Otto Hintze),其中后者颠覆了“从亚里士多德经马基雅维利、孟德斯鸠至马克思的所有建立在内因之上的政治理论”。[8]在发表于1902年的一篇论文中,欣茨指出无论是马克思还是黑格尔都是孤立地考察一国的上层建筑或者说精神意志,从而将整个外部世界都从国家的发展中排除出去。与之相反,他主张一国与他国的互动至少是与一国内部因素同等重要的因素。欣茨认为一国的外部安全环境在很大程度上决定了国内制度,并提出了国际安全竞争和常备军、官僚机构和威权政治之关系的研究议题。[9]不过,尽管该范式极具冲击性,但是在冷战后才得到学界的普遍重视。

  欣茨之后,最出色地发展了这一学术传统的是美国历史社会学家查尔斯·蒂利(Charles Tilly)。作为20世纪70年代历史和社会学中“回归国家学派”的领军人物,蒂利的研究重点是从国家能力的角度考察国家间竞争对国家与社会关系的影响。其理论是国际安全竞争决定了在资源汲取方面拥有独特优势的民族国家(nation state)成为欧洲的主流国家形态。不同的是,蒂利特别指出,民族国家之所以适应安全竞争,并非是其能实现最大程度的军事化,而是能够更好地平衡强制(coercive)和资本(capital)的关系。[10]与阿尔蒙德的线性的政治发展理论不同,蒂利不认为国家的发展是单向度的,而是遵循一种建立在历史机遇和偶然之上的特殊规律性。[11]国家在面对国际安全竞争时可能无动于衷,它们的制度反应也是多样化的,结果也各不相同。[12]换而言之,国家感受到的安全压力与作为回应的国家制度建设之间不一定有严密的对应关系。[13]后者总是要受到某些内部禀赋(例如税源或者社会结构)的制约,因此只能通过竞争机制形成结果上的趋同。蒂利的理论通过不同国家结构之间的竞争拓宽了国际—国内理论的潜力。许田波就通过对古代中国的分析指出,在战国时期胜出的是将支配逻辑发展到顶峰的秦国,而不是国家和社会关系更加平衡的其他国家。对比欧洲和中国,“战争并未在两个体系内创造出同样的政体”。[14]换而言之,平衡的民族国家并非一定占优。

  与关注国家间安全竞争的比较政治和历史社会学相比,20世纪70年代以来国际关系的相关范式研究集中于国际经济领域,特别是“商品、服务和资本在国际的加速流动”对“各国政府及国内社会和经济行为者的机遇、偏好和选择”的影响。[15]其中最重要的线索就是观察国际经济进程如何改变不同国内利益集团的地位和偏好,以及随之而来的政治联盟重组。[16]不过,在这类研究中国内结构的变化往往只是中间变量,落脚点还是各国的经济政策。[17]在国际经济领域也同样存在趋同论。即主张经济竞争压力会驱使各国采取以提高竞争力为目标的结构改革,导致发展方向由福利国家(welfare state)向竞争性国家(competition state)转变。这削弱了国家对市场的控制和民主制度。[18]

  总体而言,国家因国际互动而导致的制度趋同是“国际—国内”研究的一大关切。特别是在国际安全领域,大部分研究认为国际安全竞争总是会鼓励国家强化社会资源汲取,从而具有更多的强制色彩。因此,国家间竞争所带来的制度趋同会产生广泛的负面影响。检验这一论断也是重新探讨国际安全竞争与国内结构之间关系的重要考虑。

  (三)既有范式的缺陷

  大部分现有研究都将国际竞争对国内结构的影响视作同质、单向的作用——即推动国家汲取更多资源。在竞争中,如果各国国内结构的发展存在差异,那么这往往被归因于各国的内在禀赋。包括地理位置(例如海洋的隔绝),政治文化和社会结构的差异,以及参与某种进程的时机和起点(例如工业化)。借用亨廷顿对军政关系的描述,这些理论展示了国际层面的安全需求和功能必要性与国内层面的社会价值和社会必要性之间的冲突。[19]其中的隐藏假设是,安全竞争的功能性需求必定是与社会需求相冲突。以此而言,美国没有变成堡垒国家并未证伪拉斯维尔的机制逻辑,只是其本身拥有足以“缓解冷战的国内影响”的禀赋或者说“免疫机制”。[20]如此,一国是否会成为堡垒国家就取决于自身“抵抗力”的强弱。由此可见,由于将安全竞争的影响视为同质的作用力,这降低了该自变量的重要性:毕竟,国内结构变的变化差异主要是由作为中间变量的国内禀赋决定。从国际关系理论的角度而言,这种对安全竞争作用的简单化正是现有研究的缺陷所在。

  二、 国际安全竞争的分类与国内结构变化的界定

  (一)区分安全竞争的类型

  在拉斯维尔、欣茨和蒂利的理论中,安全竞争并不能直接导致军事化,需要以对安全威胁的“恐惧”作为中介。只有当国家对于国际安全威胁切实感到恐惧时,后者才能发挥作用。只有当对暴力预期(expectation of violence)更加迫切时,暴力精英取代交易精英成为国家主导者的设想才能变为现实。[21]显然,并非所有安全竞争都会给国家带来同等程度的恐惧。因此,应当识别出能够显著提高暴力预期的安全竞争。

  按照强度(intensity)来区分安全竞争是最自然的选择。欣茨就指出英国之所以能够建立分权的议会君主制,在于其只需要妥善应对海军竞争;其他欧陆国家则面临着多个方向的安全压力,因此需要建立更加集权的官僚军事国家。[22]另外,也并非竞争强度越大,国家就越有动力军事化。政治心理学的研究指出当外部威胁明显超过国家的应对能力时,国家反而会提高对威胁的感知阈值、反应迟钝。[23]而如果国家钝化了对安全威胁的感知,那么其一般会采取绥靖、追随或者推卸责任的政策,这就会降低安全竞争的强度。总体上,竞争强度越高威胁感知越强的逻辑可以成立。不过,按强度分类默认了安全竞争对国内结构的单一性质影响,因此其对于全面认识安全竞争和国内结构之间的关系帮助有限。

  对力量对比长期变化的感知也会影响国家行为。对第一次世界大战的较新研究就指出,德国之所以在1914年开战是在于其担忧迅速工业化的俄国。其认为与竞争对手的力量对比将“难以逆转地愈发倾向于后者”,因此愿意发动“防御性战争”。[24]而且,对现有和预期力量对比的感知在对国家的作用机制上还存在差异。国家在面对短期和长期的力量对比失衡时会采取不同的内部制衡策略。[25]这表明,力量对比及其变化趋势都能显著影响国家行为,能够成为区分安全竞争的有效标准。考虑到“经济的长期增长是军事进一步增长的前提条件”,在很多研究中,经济发展增速被当作识别力量对比趋势的指标。这样一来,根据国家对现有和长期力量对比的感知,能够得出一个安全竞争的分类矩阵。[26]

  不过,这一划分框架也存在缺漏,无法区分低强度竞争或者无竞争状态。无竞争是一种理论状态。援引亨廷顿的说法,在无需对外安全功能的情况下,一国的军政关系将完全服务于社会需要,而这种需要高度多样化。蒂利就指出,后殖民时代的新独立国家失去了战争压力,无需为对抗外敌而寻求国内协商,反而使得军事部门致力于压制国内,成为强制密集型国家。[27]不过,考虑到这一情况并不普遍,因此上述分类也具有足够的覆盖面。

  (二)界定国内结构的军事化

  古勒维奇较为系统地归纳了国内结构(domestic structure),将其分为政权类型(regime type)和联盟样式(coalition pattern)两大类。前者指国家制度和决策机制、过程和程序,后者指各社会阶层和利益集团之间的关系。[28]其中,联盟样式是决定政权类型的深层因素。[29]不过,在联盟样式基本不变的情况下,国家制度也会因为功能性需求而不断调整。[30]因此,本文主要考察的是作为政权类型的国内结构。

  接下来,需要明确军事化的概念。这种在权力和资源分配上偏重军事部门的特征有时被称为军国主义,不过本文使用的是更加适度的军事化的概念。这是因为除非发生革命,外部环境对国内结构的影响是在同一或者相似政权类型下的渐进作用。大多是量的变化,罕有质变。回到军事化的内涵上,对应安全、经济和政治权力分配,这一概念涉及国家对暴力(violence)、商品(good)和政治实践(practice)的管理。[31]

  在暴力管理领域,广义军事化的极端状态是军人集团完全掌握了政治权力,不存在政治中立的职业军官集团;狭义军事化则仅是指军官集团的政治权力提升,是“在政治权威的科层制结构中所占的地位”上升。[32]在经济管理领域,广义军事化意味着国家对于经济的干预增强,特别是在物资的生产和分配上。除了满足安全竞争需求外,这种控制还要防止经济发展带来的社会变化冲击现有体制;[33]狭义军事化则意味着军事部门在国家资源分配中的地位上升。在政治实践管理领域,广义军事化意味着权力中心对整个国家的暴力控制增强。这体现为行政决策压倒议会政治,立法和司法权完全掌握在统治集团手中。[34]在权力集团内部则表现为领导者的个人专断和决策权集中。[35]狭义军事化则体现为服从权威、追求绝对安全等保守的军事伦理成为主流价值并扩散到政治领域。

  军事化强调对权威的服从,以功能性讨论代替合法性讨论。究其实质,军事化国家给予社会的“受保护的协商(protected consultation)”更少,公民从国家的专断行为中得到保护的可能性更低,公民和社会集团对国家的制约逐渐消失。[36]在最好的情况下,军事化国家会用物质福利和一定程度的法律保障来换取社会在政治权利上的让步;在最坏的情况下,军事化国家会不再提供福利和保障,“进入一个与社会为战的状态”。[37]军事化的实质后果就是国家削减或者终止了与社会的利益协商和交换。

  三、 国际安全竞争与国内结构变化的作用机制

  在明确了自变量的区分和因变量的概念后,接下来将建立两者之间的作用机制框架。

  (一)从国际安全竞争到安全战略反应

  国际安全竞争必须被参与竞争的国家及其社会感知,才可能进一步作用到国内结构。在这一领域,新古典现实主义(neo-classic realism)同样重视国内结构对国际环境的认知及其反应。起直接作用的是对安全竞争态势的认知,其必然带有主观性。[38]对同一安全竞争,一国的不同群体可能有差异化的威胁认识。其中,能够采取行动的主要是由正式和非正式部门的决策精英共同构成的国家安全部门(national security executive)。它是“连接国家和国际体系的接口”,其对安全竞争的总体感知直接决定了战略反应和制度调适。[39]因此,考察国家安全部门对安全竞争的认知和反应至关重要。

  竞争感知会引发战略反应,为了保障战略的有效性,国家安全部门还会推动调适国内结构,其可能涉及从政治制度到决策机制等不同层次。对这一制度调适的理解有两个方面:第一,没有适用所有战略的最优机制,倚重海军航空母舰或者战略轰炸机需要两套不同的国防机制;第二,机制变化往往是政策和战略变化的结果,很少存在完全“政策中立”的组织结构,“决策过程是由政治选择决定的”。[40]简而言之,利益差异导致了战略分歧,战略竞争的结果则决定了机制调整的方向。

  在“竞争—战略—制度”的逻辑链条中,首先要确定的是不同态势的安全竞争与战略反应之间的关系。由于国家在实力上不可能完全一致,同时对立实力各组成部分的威胁感知也存在很大差异,因此很少有在认知上势均力敌的竞争。[41]因此,按照对长期和短期力量对比的认识,感知可分为四类。它们均会影响战略反应,其可能作用如下:

  第一,短期优势意味着一国拥有比竞争对手更充裕的军事力量。这一方面意味着更强的威慑力和更自由的政策选择,另一方面也意味着更沉重的长期负担。因此,拥有短期优势的国家倾向最大可能地利用现有优势,获得最大化的战略收益,弥补在长期增长中的损失。这一补偿既可以是物质的,也可以是合法性。[42]

  第二,长期优势意味着一国拥有比竞争对手更强劲的经济潜力。这意味着竞争时间越长,其在竞争中就越有利。因此,拥有长期优势的国家倾向避免短期摊牌,通过拉开潜力差距来威慑对手。其战略原则是避免反应过度(overreact),仅仅将部分经济能力转化为军事力量,原意为最大化长期收益承担风险。[43]在军力建设中,其会重视避免“不必要的重复建设”、防止资源浪费。[44]

  第三,短期劣势意味着一国的竞争对手拥有更充裕的军事力量。这会鼓励后者发起安全挑战,前者将面临更紧迫的近期风险。此时,一国会将经济潜力尽量转化为足以弥补差距的军事力量。由于风险紧迫,其将通过内部资源汲取(internal extraction)来实现转化。[45]在处于危机状态时,这种紧急转化战略将表现得最为明显。

  第四,长期劣势意味着一国的竞争对手拥有更强劲的经济潜力。此时,一国并不面临紧迫的近期风险,但是其在安全竞争的地位将被持续削弱。因此,其将以内部动员(internal mobilization)来增强国内的经济基础。[46]这有两种方式:第一是利用后发优势实现“工业赶超”,其核心是利用先进技术和产业经验来扶持工业;[47]第二是推行经济自由化改革,提高对国内外市场的利用效率。国家通常会综合运用两重方式,但是工业赶超往往更受重视。[48]

  (二)从安全战略选择到制度调适

  由战略反应引发的制度调适在大部分情况下不会“大刀阔斧”的变化。相对于14-19世纪“天翻地覆”的制度发展,各国在20世纪后通常只会局部调整。纵向来看,在持续的安全竞争后,主要国家的国家建设(state building)已经颇具规模,形成了强大的路径依赖,这使得利益和制度安排“非常难以更替”。[49]横向来啊看,制度建构资源和经验充裕的现代国际环境赋予了各国建立高度相似的国家制度的可能。因此,这种变化往往是是仅涉及军事和官僚部门的调适性变化(accommodable change),而不是基本规范和整体制度的变迁。它们调整的是对制度中各部门的具体角色和关系,是在社会政治认同的“大传统”基本不变的情况下发展处新的“小传统”。[50]

  本文无法全面考察一国的所有制度调适,而是集中于军政关系特别是文官控制的机制上。[51]这是因为该部分能够最有针对地考察军事化程度。文官控制的减弱会增强以军人为主的暴力精英的政治权力,进而使后者获取更多的资源,甚至完全掌握国家的经济命脉。最终,服从军事部门将成为政治秩序的核心要素。需要强调的是,高度的军事化并不意味国家的强大,只是表明政治秩序的性质。例如,军队在不少发展中国家长期掌权,但是这些国家的能力却相当有限。[52]

  文官控制的核心是要规制军事部门。其有三方面内涵:(1)政治规制,包括军事部门是否受到文官部门的控制以及受控程度、军队与其他科层集团之间的交叉状况(例如现役军人是否可以担任文职,或者非军人是否能够进入军事部门);(2)政策规制,包括军事部门在政策制定上的影响。静态地看,这包括军事部门及其主导的军事战略和军力建设是否服务于文职部门制定的内外政策。动态地看,包括暴力精英在国家决策机制中的地位,例如是拥有特权还是受到了限制;(3)资源分配规制,包括军事部门在预算分配中的影响。其一方面涉及资源消耗部门内部关于预算权的竞争,另一方面又涉及资源消耗和供给部门之间的关系。

  融合与分离、集中与分散这两组概念是理解军政关系的关键维度。融合与分离在于政治层面,体现的是暴力部门和其他政府部门之间的相互渗透关系。融合意味着相互渗透较强,分离则意味着相互渗透较弱。彻底渗透的结果无非是军人文官化或文官军事化。这两者都将推动军事化,但是前者通常会赋予暴力部门更高的权威。集中与分散指的是政策和资源分配中的决策原则,是“全体一致”、“少数服从多数”还是由最高权威独立决策。极端的分散要求在决策中遵循全体一致原则,这大多意味着军事部门将对政策和资源分配拥有否决权;集中则意味着决策者能够更好地排除军事部门的影响。简而言之,政治层面的融合会促进军事化,决策层面的集中则有利于抑制军事化。

  第一,当一国采取收益最大化的战略时,其原则是利用短期力量优势获取收益。这会导致扩张性的对外政策,鼓励各部门追求自身目标。此时,决策权会相对下放,军事部门的自主性将会增强。但是由于已经拥有短期优势,国家在资源分配上会偏向维持现状。同样,对现状的满意不会鼓励政治层面的显著变化。

  第二,当一国采取防止反应过度的战略时,其原则是避免资源的无谓消耗。这会导致收缩性的对外政策,限制各部门追求自身目标。此时,决策权将会被收回,军事部门的自主性将会降低。同时,该战略还会增强财政约束,减少消耗性资源投入。为了克服军事部门的阻力,通常还需要更加集中的资源分配机制。为此,还需要进一步削弱军事部门与其他部门的联系,在政治层面趋于军政分离。

  第三,当一国采取增强实力转化的战略时,其原则是弥补现有力量差距。这会导致扩张性的资源分配政策,满足各部门的资源需求,放松财政约束。这通常会带来更加分散的资源分配机制,鼓励各部门追求自身目标,下方决策权。此外,在这一过程中军事和相关工业能力的增长会被视为优先目标,政府和社会的其他部门在很大程度上要为此服务。其结果将是暴力部门的政治地位和对内干预能力上升,在政治层面将趋于军政融合。

  第四,当一国采取追求赶超发展的战略时,其原则是弥补长期力量差距。这会导致扩张性的经济扶植,将资源集中于少数关键部门,短期内会抑制对军事部门的资源投入。这会带来更加集中的决策和资源分配机制,军事部门的自主性将会降低。但是另一方面,该战略会让国家更多介入社会事务,军事部门也会在其中扮演重要角色,一些经济和社会部门可能会明显的军事化,在政治层面将趋于军政融合。

  上述四种战略在安全竞争中对国内结构的复合影响如表3所示。

  需要强调,表4中的抵消仅仅是指两种战略引发的制度调适方向相反,但是两者的影响不一定相等,其最终影响取决于相对强度。根据上表可以归纳出三点推论:第一,当一国处于长期劣势时,其在政治层面的军事化将较为显著;第二,当一国处于短期优势时,趋于集中的资源分配会显著抑制军事化;第三,当一国同时处于长期和短期优势时,“去军事化”效应将非常明显。这说明,安全竞争的存在以及一国对自身优势地位的认知有可能抑制军事化。这在某种程度上呼应了蒂利关于民主和国家形成理论,即在缺少安全压力的新兴国家,其军事部门无须考虑长期的安全竞争,因此反而无法构建起一个去军事化的国家。[53]总而言之,没有安全竞争未必会带来非军事化,而安全竞争有时还可能有助于抑制军事化。在这里,安全竞争不再是单向的作用力、仅仅存在强度上的差异,而是带来了更多可能。

  四、 国际安全竞争与制度调适的案例分析

  在提出了关于安全竞争与制度调适的新框架后,这一部分将通过历史案例展示其作用机制。在案例选择上,主要目的是验证避免过度反应和收益最大化这两类机制。这是因为竞争劣势对军事化的促进作用与传统理论相似,没有必要重复论述。相反,验证国家在安全竞争中的短期和长期优势会在资源分配、政策和政治层面抑制军事化才是新框架的价值所在。案例中的安全竞争越是激烈,就越能证明其解释力。

  本文选择了冷战初期(1945-1950年)的美国为单一案例。这一案例有两方面的优势:第一,该时期美苏安全竞争的激烈程度和紧迫性迅速提高,并维持在较高水平;第二,该时期的美国进行了空前的国家安全机制建构,这一过程中的各参与方均有意识地将国际环境、战略反应和制度调适联系在一起,更有利于清晰辨识三者关系。

  (一)冷战初期美国国家安全机制建构的两种方案

  这一案例是要揭示美国在1945-1950年与苏联的安全竞争中感知到短期和长期优势时的制度调适。此次调适是美国历史上规模最大的国家安全机制建构,其发端于第二次世界大战中的军种竞争,形成于1947年《国家安全法》(National Security Act),初步定型于1949年的《国家安全法修正案》,其战略和制度调适思路一直延续到1950年朝鲜战争爆发。

  1945-1950年是“冷战美国(Cold War America)”的关键塑造期。这一时期美国外交的主线是美苏由“伟大同盟(Grand Alliance)”走向激烈对抗,双边关系由政治摩擦经由“杜鲁门主义”(TrumanDoctrine)的出台和冷战的全面爆发而走向朝鲜战争的局部热战。制度调适的主线则是不同政治力量围绕《国家安全法》展开的立法竞争以及国防部(Department of Defense, DoD)、国家安全委员会(NationalSecurity Council, NSC)的建立与发展。总体来看,两条主线之间存在明显的相互影响。作为整体的美国决策者对自身在安全竞争中所拥有的长期和短期优势的感知决定了制度调适的重点、原则和结果,塑造出了有利于文职部门的国家安全机制,有效抑制了军事部门利用安全竞争在美国政治、政策和资源分配层面增强影响力的尝试。

  在第二次世界大战行将结束的1944-1945年,美国的国家安全精英特别是以陆军参谋长乔治·马歇尔(GeorgeMarshall)、陆军部部长史汀生(Henry L. Stimson)为代表的陆军部门(当时美国空军属于陆军部)逐渐形成了美国应当改革国家安全机制的认识,其主要诉求是建立一个由内阁级别的文职部长领导的行政部门,统一管理陆海空三军、承担制订军事战略和向总统提供整体国防预算的职责,终止陆海军单独提交独立军事预算的做法。[54]这一方案意在减少因军种独立而产生的重复建设和部门本位主义,有利于制订高效的国防预算。陆军的立场得到了以美国总统杜鲁门(Harry Truman)为首的文职部门的欢迎。对他们来说,高效的国防预算意味着更少的国防投入,有利于推进包括公平施政(Fair Deal)在内的重要国内议程。杜鲁门本人公开声明,建立统一的文职国防部的目标就是要打破“陆军和海军的高级军官们控制陆海军部、甚至控制两院的军事委员会的习惯”,最终缩减国防预算。[55]如果军种统一方案得以实施,那么这将是美国继1921年通过《预算与审计法》(Budget and Accounting Act)后白宫加强对军事预算控制的重要一步。[56]

  与这一立场针锋相对的是以海军部部长詹姆斯·福莱斯特(JamesForrest)为代表的海军部门,他们认识到统一的文职国防部将意味着海军失去独立的预算权,很难在陆军和空军占据多数的新部门中确保海军利益的最大化,因此竭力反对。海军派在1945年初就确定了现有陆、海、空三军分离结构不变的重组方针。为了争取公众支持,他们有意识地将调适的焦点由军事部门本身转移到更广泛的军政关系上来。[57]为此,海军派开始利用1945年后美苏之间逐渐紧张的外交关系,向国会提出了以“为全面战争做全面准备(totalpreparedness for total war)”为原则的《埃伯斯塔特报告》(Eberstadt Report)。该报告涉及军政关系的主要有三点内容:第一,维持分散决策的独立军种架构不变,将空军从陆军中分离出来;第二,建立由总统担任主席、有权制定和审查外交和军事政策以及国防预算的国家安全委员会;第三,建立协调产业政策和军事战略的国家安全资源委员会(National Security Resource Council)。[58]

  对比两个方案,以应对“全面战争”为前提的《埃伯斯塔特报告》的表面理由是分权的军事结构更符合民主原则,但真实目的是通过分权为包括海军在内的各军种在资源分配中获得更多话语权。在政策上,报告试图通过军事部门首长和军种参谋长占多数的国家安全委员会来将第二次世界大战以来军事部门对美国最高决策的强大影响制度化,使得军事部门可以名正言顺地插手外交政策。在政治上,报告则试图通过设置国家安全资源委员会让产业界与军事部门更紧密地相结合。因此,《埃伯斯塔特报告》提出国家安全委员会的概念后,引起了文职部门的高度警惕。白宫预算局(Bureau of Budget)局长哈罗德·史密斯(Harold Smith)提醒杜鲁门,该委员会的建立将侵占属于总统的“危险的权力”,强大的军事部门会“在文职委员会结构的伪装下……拥有对外交政策否决权”,而国家资源委员会则会侵蚀其他政府部门的权力。[59]国务院同样认为国家安全委员会不仅会削弱总统处理外交事务的宪法职能,还会将“国务卿会变成委员会的玩偶”,动摇外交体系。[60]以此而言,在1945-1947年的国家安全辩论中,确实存在借助对美苏“全面战争”的恐惧推动军事化的政治力量。

  (二)两种调适方案的战略逻辑

  对于海军派而言,在美苏关系由于波兰选举、土耳其海峡通行权和德国战后管理问题而不断恶化的情况下,渲染苏联的安全威胁和美国的安全需要就成为了最优政治策略。特别是在1947年希腊右翼政府陷入危机后,他们断言美国的军事力量不足以与苏联展开竞争、无法支撑美国的广泛外交承诺,必须增加总体军事开支(陆海空军应该遵循“平衡”的预算均分原则)。[61]他们希望将安全战略和国防预算与美国的外交政策牢牢绑定,由职业军人组成的参谋长联席会议来研究军事力量在美国的外交政策中的角色,并据此制订战略方案、确定各兵种的任务和组成,再得出“合理”的军事预算。相反,如果只是从经济和内政的角度来考虑国防开支,则说明总统、国会和其他文职领导人并不具备赢得冷战所必须的领导力。[62]这一逻辑的实质是要在资源分配上遵循国防先于内政的军事专业主义。此外,为了增强这一逻辑的合理性,福莱斯特还多次利用“英国退出中东”“柏林危机”等外部危机来诱使国务院与军方合作,试图结成统一战线,以联合突破白宫的预算限制。1948年,福莱斯特致信参加巴黎外交部长会议的国务卿马歇尔,希望后者能够不顾杜鲁门限制预算开支的官方立场、就是否应当增减武装部队数量以及 144 亿美元的预算限制是否合理等问题发表看法。[63]

  然而,正如白宫和国务院的疑虑和批评所显示的那样,《埃伯斯塔特报告》及其背后的“恐惧逻辑”并未打动整体的美国政治精英。该观点既未能在行政部门中获得支持,更遑论立法部门的理解。其中最重要的因素就在于美国政治精英认为自身在美苏竞争中拥有巨大的短期和长期优势,发生直接军事冲突的可能性极低,没有必要过多地消耗资源。杜鲁门在波茨坦会议前对世界格局的看法就绝好地反映了这种优势意识,他认为未来的世界将由美国和苏联共同主导,但是美国将拥有85%的发言权,苏联只有区区15%,苏联对美国的需要远大于美国对苏联的需要。[64]对于这种自信,冷战史学的权威约翰·加迪斯(John LewisGaddis)有过精辟论述:“早期冷战中一个令人震惊的特征就是无论是政府还是国会都抱有这样一种确信的态度,那就是无论外部威胁看上去有多么危险,这个国家都只会运用有限的资源与其对抗……(真正的危险在于)苏联在有意识地驱使美国把资源分散到空前广泛的外交承诺中,最终导致财政破产。”[65]

  “遏制政策之父”乔治·凯南(GeorgeKennan)在该时期清晰地阐述了防止反应过度的战略。他最初是因为坚定的反苏立场而得到福莱斯特等强硬派的青睐,进而担任新设立的国务院政研署主任这一要职。但是他并不认可福莱斯特主张的美苏军事冲突迫在眉睫的观点。在1948年的国家安全评估文件中,凯南指出虽然美苏之间存在激烈竞争,美国也应该坚定地遏制苏联,但是苏联并不构成军事威胁。[66]正是由于美国拥有相对于苏联的短期和长期优势,因此可以毫无顾忌地一边推行扩张性遏制战略,一边在国防开支上精打细算。这正是利益最大化和防止反应过度这两种战略的组合。这种组合也被称为“精打细算的冒险(calculated risk-taking)”,即愿意承担现实军事力量无法完全支撑全部外交承诺的风险,以同时实现短期和长期收益的最大化。[67]

  (三)双重优势战略的制度反映

  收益最大化和防止过度反应的双重战略主导的制度调适可以分为两个阶段。在1945-1947年的第一阶段中,海军派通过充分动员相关利益集团赢得了一个分权的国家军事部门(National Military Establishment)和参谋长联席会议、体现了总体战需要的国家安全委员会和国家安全资源委员会。但是后两者均遭到白宫和国会的“无害化”改造,国家安权委员会由决策机构降格为咨询机构。在1947-1949年的第二阶段,杜鲁门对分权的国家军事部门施加严格的预算纪律,并以国务院来主导国家安全委员会,抑制了军方在国家安全事务上的影响。这一双重限制引发了军方的激烈内斗,显著削弱了军队的威望。最终白宫通过1949年的修正案实现了建立了集中的国防部的初衷。

  在1945-1947年的立法辩论期间,杜鲁门对于海军公然违背总统政策的态度相当不满。将其视为“最恶劣的冒犯者”,其要求的预算并非基于战略合理性,仅仅是为了部门利益要求“平均分配”。这恰恰证明了集中决策的国防部和国防部部长的必要性。[68]但是,由于美国军队的声望正隆,杜鲁门的政治地位也并不稳固,他并不希望强迫海军集团接受白宫支持的“一个部门、一个部长、一个总参谋长”的方案。[69]在杜鲁门看来,只要能够限制预算总额,那么新的国防部门是遵循分权还是集中原则并非不可妥协。因此,白宫支持的陆军派在长期的立法拉锯后还是做出了让步。

  1947年1月16日,双方达成妥协,核心共识为:(1)新建国家安全委员会、国家安全资源委员会、中央情报局;(2)设立国防部长,但同时保持三军部长的独立内阁地位和预算权;(3)不设置总参谋长,成立由三军参谋长组成的参谋长联席会议。[70]这一妥协意味着“全面战备”派在军种统一议题上取得了胜利,其结果是建立了一个“四不像”的国家军事部门。这一古怪命名是因为其下属的陆军部、空军部和海军部才是具有法定权力的行政部门,而国家军事部门则更接近于一个常设的联合协调机构。但是,在军政统筹这一议题上,“全面战备”派只取得了名义上的胜利。虽然《国家安全法》中同意设立统筹外交与军事、产业与军事的委员会,但是删除了由国防部长担任国家安全委员会执行秘书长的条款,同时并未在法案中为正式规定组织架构和运作原则。[71]这回应了政府内部和公众对于军事部门会主导这两个委员会、侵蚀总统和其他部门职权的担忧。

  在第一阶段中,同时实现短期和长期收益最大化的战略认识有力地发挥了作用。一方面,在国防部机制上的妥协并不表明白宫放弃了控制国防预算的目标,而只是暂时尝试是否可以通过相对分权的机制来实现目的;另一方面,这一双重战略的追随者成功改变了国安会等新建机制的形态,在很大程度上消除了其中的军事化成分。究其原因,在于这一战略相信美国可以在更少干预经济、更少开支军费的同时增强美国的国家安全、维持在美苏竞争中的优势地位。

  在1947-1950年的第二阶段中,“精打细算的冒险”这一战略逻辑作用得更为明显。杜鲁门在《国家安全法》通过后,首先排除了军事部门在国家安全委员会中凭借多数“绑架”外交政策和总统决策的可能性。在1947年9 月 26 日举行的第一次NSC会议上,杜鲁门明确表示这是“他的”委员会,除总统之外不存在任何“第一小提琴手”,外交政策的制定权完全属于总统和国务卿所有。[72]对于国家安全委员会的性质,杜鲁门明确表示即使总统列席国安会并发表意见,也不意味着做出了决策。他指出,“在委员会正式提交文件给总统之前,任何事情都没有被最终决定”。此外,杜鲁门还用不出席会议的方式来削弱NSC。这种做法使得国家安全委员会的地位岌岌可危,相比而言远远逊色于在战争期间行使集体决策权的日本御前会议。[73]

  在这一阶段的国防预算竞争中,美国空军逐渐赢得优势。其原因在于空军成功地说服了国会和公众依靠少量战略空军和核武器就可以有效威慑苏联,不用花费巨资发展昂贵的陆军和海军。在1948年4月的追加军事预算中,国会批准了近35亿美元的拨款,其中大部分给予空军。空军得以增员53000人,陆军增员 8000 人,海军则一无所获。[74]到1949年,华盛顿对战略和预算的看法越来越不利于海军,不仅福莱斯特不再担任国防部长,杜鲁门也终于在陆军参谋长德怀特·艾森豪威尔(DwightEisenhower)和范登堡的支持和建议下取消了海军最为看重的航母项目。这立即引发了海军部部长约翰·苏利文(John Sullivan)的辞职,他严厉谴责政府“在没有与海军协商的情况下就采用这样一种史无前例的方式如此严重、如此独断地改变和限制军种运作”。[75]随后,不甘失败的海军掀起了“海军上将暴动(Admiral Revolt)”,公然违背白宫的指示打起了宣传战,在国会发起了针对空军的腐败指控。但是,反抗的结局是海军行动部长(相当于陆军参谋长)路易斯·丹菲尔德(Louis Denfield)遭到杜鲁门解职。

  1949年8月,美国国会通过了《1949年国家安全法修正案》,将国家安全部门(NME)改组为国防部(Department of Defense),剥夺了各军事部门和部长的内阁地位、NSC席位和直接接触总统的渠道,明确规定了“在遵循总统的权威和指示下,国防部长能够决定以何种形式和方法准备、发表和论证国防部的军事预算评估,并且管理一切已批准的项目”。除此之外,国防部还将设立审计长(Comptroller)一职来统一负责预算制定、审计、数据汇总、内部听证等事务。相应的,参谋长联席会议的决策方式也由一致同意变为多数决定。[76]这一修正案的通过标志着美国最终建立起针对军事部门的更为严格的文官控制,体现了“精打细算的冒险”这一双重战略在制度层面的胜出。

  (四)小结与扩展思考

  美国在冷战初期的国家安全机制建构表明,一国在越来越激烈的国际安全竞争中完全可能采取去军事化的制度调适,而且这与推行扩张性的外交政策之间并不必然存在矛盾。在这种看似矛盾的组合之下,一以贯之的是美国政治精英对自身的短期和长期优势的确信,以及建立在这一认知基础上的战略——在不增加军事投入的前提下积极遏制竞争对手。在批评者看来,这种做法忽视了国防安全的专业性,将反映社会价值需要的政治决策凌驾于反映安全功能需要的军事评估之上,但是恰恰是这种做法显著削弱了军事化对军事部门乃至整个政治制度的不良影响。

  不过美国在冷战初期的国家建构也并非是单向的去军事化。伴随着苏联在1949年底获得了核武器以及1950年朝鲜战争的爆发,美国决策精英虽然仍然坚信美国拥有长期优势,但是对于这一长期优势是否足以构成短期威慑还是发生了强烈的动摇。美国决策精英中认为外交承诺和现实力量并不匹配的观点逐渐占据上风,其结果是形成了短期劣势的感知,导向了强调大规模军备扩张的NSC68号文件。其结果不仅仅是使得美国的年度军费开支在短期内就由 135 亿美元攀升至 482 亿美元,而且还确定了必须在和平时期大规模军备的战略。这直接催生和壮大了日后被称为“军工复合体(military-industrial complex)”的军工利益集团。这一变化从反面验证了一旦对短期优势的感知出现了明显削弱,长期优势所能发挥的抑制军事化的作用将大打折扣。不过,总体而言朝鲜战争对短期优势感知的削弱程度还不足以彻底颠覆已有认知。在进行了有限的军备建设后,后朝鲜战争时代的美国又恢复了对短期优势的自信,并再次有意识地控制军工复合体的影响。[77]

  五、 结论:竞争态势感知的塑造

  针对“逆转的第二意向”研究在安全竞争议题上的不足,本文提出了一个新的理论框架来解释安全竞争对国内结构的影响,其中的关键中间变量是一国的决策精英如何感知自身在安全竞争中的态势。与强调安全竞争的强度差异的传统逻辑不同,本文主张以长期和短期中的优势或者劣势地位来对竞争分类。在这一基础上,本文指出对竞争态势的不同感知将引发不同的战略反应,不同的战略反应则会进一步呼唤相应的制度调适。根据该框架,可以看出并非所有的高强度的安全竞争都会促进国内制度的军事化,相反长期和短期优势都能够有效抑制国家的军事化冲动。值得强调的是,本文认为竞争中的优势地位之所以能够对国内结构的去军事化发挥积极作用不仅仅是因为处于优势,还在于安全竞争存在本身。正如“无敌国外患者,国恒亡”所言,外部竞争的存在有时是防止国内制度“专注于国内掠夺”的重要甚至是唯一条件。以此而言,安全竞争本身就在存在对国内制度的积极影响,只不过竞争和优势感知的共存能够最大程度地引发这一效应。

  本文的创新之处在于不依赖于其他特定的单元层次的因素来构建安全竞争对国内结构影响的理论,例如安全竞争开启的时代差异、历史制度遗产或者国内的社会结构,而是以竞争中的长期和短期力量对比这一更加普适性的因素作为变量,这能够显著拓宽该框架的解释范围。当然,本文的案例对于检验理论而言只是走出第一步,还缺少对不同类型的战略反应及其相应制度调适的全面展示。但是,其中最有价值、最不符合既有常识的一种情况已经得到了部分验证。在现实层面,这也在某种程度上给予了正处于激烈安全竞争的中国一种启示——那就是这种竞争并不一定导向国内结构的军事化,守成大国针对崛起大国的安全挑战未必会导致后者陷入制度层面的“赶超陷阱”。

  不过,按照这一理论框架,崛起大国要想避免在国内发展中误入歧途,也并非“顺其自然”即可。本文理论中的核心变量是对力量对比的感知,而非力量对比本身。如何认识自身在安全竞争中的态势、如何做出战略反应是能否避免以往大国在崛起过程中受挫的关键。首先,在长期力量对比方面,崛起大国很容易认为自身拥有长期优势,但是问题在于如何看待这一优势的来源。如果认为优势是来自国家对经济更有效的控制和汲取,而非开放市场的充分发展,那么反而会诱使资源消耗部门对资源生产部门的进一步掌控。前者利用安全竞争谋求部门利益的可能性就会随之提高,而以防止过度反应作为主导战略的可能性将随之降低。其次,对短期力量对比的认知会产生更直接也更严重的影响。对短期劣势的感知越强烈,那么其对长期优势的感知带来的良性影响的抵消就越明显。实际上,在主要大国均拥有核武器的当今时代,崛起大国并不会真地面临生死存亡的危机,因此对军事冲突的预期并非源自国际体系,而在于行为体层面对不同利益轻重缓急排序的不同认识。因此,要想避开崛起过程中的军事化陷阱,崛起大国并非只能无能为力地承受现实力量对比的影响,相反有足够的空间通过调整战略认识来加以回避或者缓解。

  一言以蔽之,不同类型的国际安全竞争会对国内结构产生不同影响,但是这种影响并不完全由客观现实决定,如何认识客观现实会产生更加重大的影响。在安全竞争中,完全有可能双方都认为自身处于劣势或者优势。从这种意义上来说,国内制度并不存在由国际结构所决定的发展方向,其始终是作为整体的国内政治精英的选择。

  [1]“逆转的第二意向”的提法参见Peter Gourevitch, “The SecondImage Reversed: The International Sources of Domestic Politics,” International Organization, Vol.32,No.4, 1978, pp.881-912。

  [2]苏长和:《跨国关系与国内政治——比较政治与国际政治经济学视野下的国际关系研究》,载《美国研究》,2003年第4期,第111-125页。

  [3] Harold D. Lasswell, “The Garrison State,” American Journal of Sociology, Vol.46, No.4, 1941, pp.455-468.

  [4] Hansan Baldwin, The Price ofPower, New York: Harper, 1947, pp.153-155.

  [5] Harold Lasswell, “Does the Garrison State Threaten Civil Rights,” Annals of the American Academy of Politicaland Social Science, 1951, Vol.275, 1951, pp.111-116.

  [6] Samuel Huntington, “Patterns of Violence in World Politics,” inSamuel Huntington ed., Changing patternsof Military Politics, New York: Free Press of Glencoe, Inc., 1962.

  [7] Aaron L. Friedberg, “Why Didn’t the United States become a GarrisonState,” International Security,Vol.16 No.4, 1992, pp.109-142.

  [8] Gabriel A. Almond, “The International-National Connection,” British Journal of Political Science,Vol.19, No.2, 1989, p.240.

  [9] Otto Hintze, The HistoricalEssays of Otto Hintze, New York: Oxford University Press, 1975, p.159-162,p.266.转引自Gabriel A. Almond, “The International-NationalConnection,” p. 241。

  [10] Charles Tilly, Coercive,Capital and European States, AD 990—1992, Cambridge:Blackwell Publishing, 1994.

  [11]孙琇:《解读蒂利:查尔斯·蒂利的政治转型研究与美国历史社会学的发展》,济南:山东人民出版社2015年版,第3页,第200页,第238页。

  [12]欣茨将波兰的灭亡视为国家无法适应其战略环境的后果,蒂利同样将过于依靠资本的威尼斯、热那亚等城邦国家、以及过于依靠强制的俄罗斯及北欧三国作为竞争的失败者。参见Otto Hintze, Soziologie undGeschichte, Gottingen: Vandenhoeck und Ruprecht, 1964, pp.19-20; CharlesTilly, Coercive, Capital and EuropeanStates, AD 990—1992, pp.127-161。

  [13]托马斯·埃特曼著,郭台辉译:《利维坦的诞生:中世纪及早期欧洲的国家与政权建设》上海:上海世纪出版集团2016年版,第11页。

  [14]许田波著,徐进译:《战争与国家形成:春秋战国与近代早期欧洲之比较》,上海:上海世纪出版集团,2009年第1版,第29-30页。

  [15] RobertKeohane and Helen Milner, eds., Internationalization and Domestic Politics, Cambridge: Cambridge UniversityPress,1996.

  [16]田野:《国际制度对国内政治的影响机制——来自理性选择制度主义的解释》,载《世界经济与政治》,2011年第1期,第7页。

  [17]例如Peter Trubowitz就通过美国东北、南部和西部地区在国际经济分工中的地位变化来分析美国国内利益集团联盟的重塑,并通过国会投票最终反映在美国对国家利益的认定和对外政策的偏好上。参见Peter Trubowitz, NationalInterest: Conflict and Change in American Foreign Policy, Chicago: The Universityof Chicago Press, 1998.

  [18] Tore Fougner, “The State, International Competitiveness andNeoliberal Globalisation: Is There a Future Beyond 'The Competition State'?” Review of International Studies, Vol.32,No.1, pp.165-185.

  [19]塞缪尔·亨廷顿著,李晟译:《军人与国家:军政关系的理论与政治》,北京:中国政法大学出版社,2017年第1版,第2页。

  [20] Aaron L. Friedberg, “Why Didn’t the United States become a GarrisonState,” International Security,Vol.16 No.4, 1992, pp.142.

  [21]对暴力的预期的作用来自其他研究者对拉斯维尔堡垒国家理论的解读,参见J. SamuelFitch, “The Garrison State in America: A Content Analysis of Trends in theExpectation of Violence”, Journal ofPeace Research, Vol. 22, No.1, 1985, pp.31-45。

  [22] Otto Hintze, Staat undVerfassung: Gesammelte Abhandlungen Vol.1,Gottingen: Vandenhoeck und Ruprecht, 1962, pp.428-429,转引自Gabriel A. Almond, “The International-National Connection,” p. 244。

  [23]对安全威胁的认知警觉和钝感的政治心理学研究参见姜鹏:《海陆复合型大国崛起的“腓利陷阱”与战略透支》,载《当代亚太》,2018年第1期,第5-6页。

  [24]梅然:《德意志帝国的大战略:德国与大战的来临》,北京:北京大学出版社2016年版,第587-588页。

  [25] Michael Mastanduno, David A. Lake and G. John Ikenberry, “Toward a Realist Theory of State Action,” International Studies Quarterly, Vol.33, No.4, 1989, pp.465-466.

  [26]参见马修·伊万杰里斯塔:《对大战略的内外制约:苏联的案例》,载理查德·罗斯克兰斯、阿瑟·斯坦著,刘东国译:《大战略的国内基础》,北京:北京大学出版社2005年版,第155-156页。在这里,伊万杰里斯塔所划分的威胁高低可以被看成是否当前是否存在旗鼓相当的对手,而经济状况则可以被看成是对力量消长的预期。

  [27] Charles Tilly, Coercive,Capital and European States, AD 990—1992, pp.192-227.

  [28] Peter Gourevitch, “The Second Image Reversed: The InternationalSources of Domestic Politics,” pp.883-884.

  [29]巴林顿·摩尔就指出在现代化进程中由商人、工人阶级与土地精英组成的政治联盟必然会产生既要激励经济发展、又能控制经济发展的专制政府。参见巴林顿·摩尔著,王茁、顾洁译:《专制与民主的社会起源:现代世界形成过程中的地主和农民》,上海:上海译文出版社2013年版,第450-455页。

  [30]例如,1945年后美国国内的政治联盟重组虽然引发了美国政党体系的重组,但是这一因素并没有直接影响美国的政治制度和决策机制,参见Peter Trubowitz, NationalInterest: Conflict and Change in American Foreign Policy;而19世纪后期的英国在国内政治联盟未发生显著变化的情况下,却因为普鲁士在普法战争的胜利而彻底将自身的贵族军事制度转变为职业军事制度。参见塞缪尔·亨廷顿:《军人与国家:军政关系的理论与政治》,第42页。

  [31]这一划分借鉴了拉斯维尔对堡垒国家的分析,但是去掉了其管理宣传(propaganda)的部分。参见Harold Lasswell, “The Garrison State,” p.461。

  [32]塞缪尔·亨廷顿:《军人与国家:军政关系的理论与政治》,第76-77页。

  [33]巴林顿·摩尔著:《专制与民主的社会起源:现代世界形成过程中的地主和农民》,第455页。

  [34] Harold Lasswell, “The Garrison State,” pp.461-462.

  [35]参见刘绵绵、王立新:《苏联集权体制的擅变及启示》,载《理论月刊》,2002年第1期,第89页。

  [36]蒂利将民主的定义为“受保护的协商”,这拓宽了对民主的实质理解,指明了即使在非自由民主制度的政权中也存在程度不一的民主实质。参见第查尔斯·蒂利著,魏洪钟译:《民主》,上海:上海世纪出版集团2015年版,第13页。

  [37]对经济、法律和政治权利交换的论述参见许田波:《战争与国家形成:春秋战国与近代早期欧洲之比较》,第163、174页。

  [38]新古典现实主义认为虽然长期来看认知和现实会趋于相符,但是在短期内却可能存在忽视和扭曲。参见于铁军:《进攻性现实主义、防御性现实主义和新古典现实主义》,载《世界经济与政治》,2000年第5期,第33页。

  [39] Jeffrey W. Taliaferro, Steven E. Lobell, and Norrin M. Ripsman,“Introduction: Neoclassical Realism, the State and Foreign Policy,” in StevenE. Lobell, and Norrin M. Ripsman and Jeffrey W. Taliaferro eds., Neoclassical Realism, the State and ForeignPolicy, Cambridge: Cambridge University Press, 2009, p.25.

  [40] Warner R. Schilling, Paul Y. Hammond, and Glenn Snyder, Strategy, Politics, and Defense Budgets,New York: Columbia University Press, 1962.

  [41] Steve E. Lobell, “Threat Assessment, the State, and ForeignPolicy,” in Steven E. Lobell, and Norrin M. Ripsman and Jeffrey W. Taliaferroeds., Neoclassical Realism, the State andForeign Policy, p.45.

  [42]马斯坦多诺(Michael Mastanduno)、莱克和伊肯伯里将 两种补偿分别称为外部汲取(external extraction)和外部确证(externalvalidation)。参见Michael Mastanduno, David A. Lake and G.John Ikenberry, “Toward a Realist Theory of StateAction,” pp.466-467。

  [43]执行这一战略还需要国家安全部门倾向于低估而非高估某些局部安全利益的重要性。参见MelvynP. Leffler, A Preponderance of Power:National Security, the Truman Administration and the Cold War, California:Stanford University Press, 1992, pp.502-511.

  [44] Michael J. Hogan, A Cross ofIron: Harry S. Truman and the Origins of the National Security State 1945-1954,Cambridge: Cambridge University Press, 1998, p.10.

  [45] Michael Mastanduno, David A. Lake and G. John Ikenberry, “Toward a Realist Theory of State Action,” p.466.

  [46] Michael Mastanduno, David A. Lake and G. John Ikenberry, “Toward a Realist Theory of State Action,” pp.465-466.

  [47]参见亚历山大·格申克龙著,张凤林译:《经济落后的历史透视》,北京:商务印书馆2009年版。

  [48]参见张斌、茅锐:《工业赶超与经济结构失衡》,载《中国社会科学》,2016年第3期,第80-81页。

  [49]托马斯·埃特曼:《利维坦的诞生:中世纪及早期欧洲的国家与政权建设》,第24页。

  [50] S. N. 艾森斯塔得著,阎步克译:《帝国的政治体系》,贵阳:贵州人民出版社1992年版,第316-317页。

  [51]本文所说的控制机制可以理解为文官控制(civilian control),其是指亨廷顿所说的主观而非客观控制,即政治力量可以介入军事领域并压缩军事部门在军事事务上的权力。参见塞缪尔·亨廷顿:《军人与国家:军政关系的理论与政治》,第71-75页。

  [52]亨廷顿对第三世界国家的军人政权有过详细论述,参见塞缪尔·亨廷顿著,王冠华、刘为等译:《变化社会中的政治秩序》,上海:上海世纪出版集团2008年版。

  [53]孙琇:《解读蒂利:查尔斯·蒂利的政治转型研究与美国历史社会学的发展》,第118页

  [54] “Patterson’s Testimony in Senator Committee of Military Affairs,17th October, 1945,” Papers of Samuel I. Rosenman, in Deninis Merrill, President Truman: Fight to unify the ArmedServices 1945~1949, UnitedStates: University of Publication of America, 1996, doc.8. 以下该档案集简写为DHTP 10。

  [55] Harry Truman, Years ofDecisions, Memoirs Vol.1, New York: Doubleday & Company, Inc., 1955, p.88.

  [56] 1921年的预算改革要求陆军和海军部必须通过白宫向国会递交年度军事预算,切断了军事部门和国会相应陆海军事务委员会的直接联系,增强了总统对军事预算的控制。参见Donald T. Critichlow, TheBrookings Institute 1916-1952: Expertise and the Public Interest in aDemocratic Society, Dekalb: Northern Illinois University Press,1912-1952,p.37。

  [57] “Letter From David Walsh to Forrestal, 15 May, 1945,” Papers ofGeorge M. Elsey, DHTP 10, doc.4.

  [58] “Eberstadt Report,” Papers of George M. Elsey, DHTP 10, doc.4.

  [59] Smith to Truman, 22 May, 1946, Truman Papers, PSF-Subject Files,box 145, folder: Military: Army –Navy Unification, 转引自MichaelJ. Hogan, A Cross of Iron: Harry S.Truman and the Origins of the National Security State 1945-1954。

  [60] “Memorandum from Secretary of State to President,” Papers of ClarkM. Clifford”, DHTP 10, doc.48.

  [61] “5 March, 1947,” Walter Millis and E. S. Duffield, eds., Forrestal Diary, New York: Viking Press,1951, pp.249~250.

  [62] Arnold A. Rogow, JamesForrestal: A Study of Personality, New York: The Macmillan Company, 1963, p.299;Michael J. Hogan, A Cross of Iron: HarryS. Truman and the origins of the national security state 1945~1954, p.162.

  [63] “Memorandum by the Secretary of Defense to Secretary of State,"31 October 1948, 811.20/10-3148, ForeignRelations of United States, 1948v01p2. i0007, pp 644~647. 以下该外交档案简称FRUS。

  [64] Harry Truman, Years ofDecisions, Memoirs Vol.1, P.75.

  [65] John Lewis Gaddis, Strategicof Containment: A Critical Appraisalof Postwar American National Security Policy, New York and Oxford: OxfordUniversity Press, 1982, pp.58~59.

  [66]“Report to the National Security Council byDepartment of State, Factors Affecting the Nature of Defense Arrangement in theLight of U.S.S.R. Policies,” 25 August, 20/2 S/S-NSCFiles:Lot63D351: NSC 20 Series, FRUS,1948v01p2. i0007, pp 615~624.

  [67] Melvyn P. Leffler, APreponderance of Power: National Security, the Truman Administration and theCold War, p.504.

  [68] Harry Truman, Years of Trialand Hope 1946~1953, Memoirs, New York: Doubleday & Company, Inc., 1956,p. 36

  [69] “Memorandum from Smith to Truman, and Memorandum from Truman toSmith,” Papers of Harry S. Truman: President’s Secretary’s Files, DHTP 10, doc.29, 30.

  [70] “Release to Robert Patterson and James Forrestal from Truman,”Papers of Stuart Symington, DHTP 10,doc.43.

  [71] “Memorandum from Clifford to Truman, 22 July 1947,” Papers of ClarkM. Clifford, DHTP 10, doc.69.

  [72] “22 September, 1947,” ForrestalDiary, pp.320~321.

  [73] Ernest R. May, “The Development of Political-Military Consultationin the United States,” Political ScienceQuarterly, Lxx, No.2, 1955, pp.161-180.

  [74] “19 April 1948,” ForrestalDiary, pp.418~421.

  [75] Paul Y Hammond, SuperCarriers and B-36 Bombers: Appropriation, Strategy and Politics,Indianapolis: Bobbs-Merrill, 1963, pp.27~30.

  [76] “Public Law 216, 81St Congres-10 August 1949,” Historical Office ofOffice of the Secretary of Defense, TheDepartment of Defense Documents on Establishment and Organization 1944~1978,Washington, D.C.: Government Printing Office, 1984, pp.84~107.

  [77]朝鲜战争爆发后,杜鲁门政府虽然承认现实力量和仍然认为这是苏联的“扰乱战略”,是要利用朝鲜分散美国的注意力、削弱美国的经济力量,因此军备建设仍然需要保持适度。参见Melvyn P. Leffler, APreponderance of Power: National Security, the Truman Administration and theCold War, pp.398-445.