*中国社科院世经政所全球发展展望研究系列（GDP），2019年4月22日

Policy Brief No. 19.007

减税降费政策要避免两个坑

发展研究中心执行主任 徐奇渊

    关于减税降费, 今年的政策工作报告也特别强调，要重点降低制造业和小微企业税收负担，并采取了一系列措施。不过我们看到，执行减税降费的过程需要避免两个坑。教科书当中的减税降费，就是政府对企业的减税降费。而中国的情况稍复杂一些。在中国，政府因素包含中央政府和地方政府的博弈，而企业则可以分为国有和民营企业。现实世界中，这两对关系的复杂性，给我们的减税降费执行带来了两个坑。

    第一个坑，中央和地方博弈，如果平衡不好可能会导致：严征管大幅削弱减税降费的效果。

    比如减税降费之后，某个省的增值税每年少征800亿，因为五五分成，中央和地方分别减少400亿。缺口从哪里找？中央政府确实在减税降费，但是从一些地方的情况来看，在减税降费的同时，地方财政更加吃紧、而且去年在去杠杆的背景下，地方政府在债券市场的融资也一度面临较大困难。

    结果是：一方面中央在减税降费，但是另一方面地方政府加强严征管、而且力度过大，导致很多企业税负并没有明显改善，甚至一度恶化。这也是为什么2018年我们已经采取了不少减费降税的措施，但是仍然很多企业表示无感。去年甚至在个别地方发生了这样的情况，因为财政赤字缺口太大，政府开始查企业的历史缴税情况，有问题的企业就征收罚款，拿罚款来弥补财政缺口。这是我们要避免的第一个坑。

    针对第一个坑，今年的政府工作报告也提到，要“稳定现行征缴方式，各地在征收体制改革过程中，不得采取增加小微企业实际缴费负担的做法，不得自行对历史欠费进行集中清缴。”不过从长远来看，还是需要系统性的解决方案。不解决中央和地方两级财政博弈的困境，减税降负就很容易陷入这种怪圈。转了一圈，减掉的负担又会加在原来那些企业身上。

    第二个坑，国有和民营企业的缴税行为有很大差异，所以在减税过程中，实际效果有很大的不对称性。

    具体来看增值税的缴税情况，上市公司、国有企业等的缴税比例几乎是100%，然后其他各类企业依次降低，到一般的中小企业、民营企业，增值税缴税比例只有50%。不少民营企业的经营不那么规范，缴税比例较低。但是，在市场环境不成熟，所有市场主体无法实现公平竞争的情况下，民营的缴税率较低，反而是对民营的一种补偿。这有其无奈的一面，也有其一定的合理性。

    现在的增值税下调，对所有的企业来说肯定都是受益的。但是最大的受益者并不是民营企业，而是国有企业和上市公司，因为后面这些企业经营更加规范、一直比较老实缴税。而民营企业的缴税比例较低，减税对他们的效果就会打一些折扣。而且历史的缴税比例越低，减税效果就越不明显。

    再加上另一方面，加强征管是大势所趋，尤其是在互联网信息技术日益发展的情况下。所以减税过程中，民营企业的获得感可能会比较低，甚至不排除实际税负有加重的情况。因此，减税降费过程中，要注意到两类企业的缴税行为有很大差异，而且这种差异有一定的合理性。认识到这些之后，我们应该尽量把握好严征管的节奏，并且争取增加对民营企业的税收优惠。今年的政策工作报告当中也提到，要“强化普惠性支持，落实好小规模纳税人增值税起征点从月销售额3万元提高到10万元等税收优惠政策。”和一般性的减税措施相比，这类结构性税收优惠政策，对于民营企业和中小企业来说，其效果可能会更加显著。

    总体上，在减税降费是好政策，不过在政策的执行过程当中，要特别要注意到这两个坑，避免政策效果适得其反。