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时评
从“接触”到“规锁”:美国对华战略意图及中美博弈的四种前景
2018-07-10 14:13:00

本文发表于《清华金融评论》2018年第7期

  从“接触”到“规锁”:美国对华战略意图及中美博弈的四种前景

  张宇燕 冯维江

  美国精英层在对华问题上已经形成一定共识,中美关系开始进入质变期。中美关系开始发生质变可以概括为美国对华政策由“接触”(Engagement)调整为“规锁”(Confinement)。“接触政策”的核心是接纳中国成为国际社会的“正式成员”,并让中国逐步成为分担美国国际责任的“利益攸关方”。“规锁政策”的核心是要规范中国行为,锁定中国经济增长空间和水平,从而把中国的发展方向和增长极限控制在无力威胁或挑战美国世界主导权的范围以内。   

  2017年入冬以来,美国特朗普政府在《国家安全战略》报告中开始将中俄定义为竞争对手,美国参众两院全票通过触及中美关系底线的《台湾旅行法》并高票通过对中兴公司进行制裁,美国防长2018年6月初在香格里拉对话上阐述了明显是针对中国的印太战略四原则,美国政府高调挑起贸易摩擦并于2018年6月15日宣布对中国500亿美元出口美国商品与服务加征25%的关税,之后又提出进一步加征关税威胁。上述事例表明,美国精英层在对华问题上已经形成一定共识,中美关系开始进入质变期。中美关系开始发生质变可以概括为美国对华政策由“接触”(Engagement)调整为“规锁”(Confinement)。“接触政策”的核心是接纳中国成为国际社会的“正式成员”,并让中国逐步成为分担美国国际责任的“利益攸关方”。“规锁政策”的核心是要规范中国行为,锁定中国经济增长空间和水平,从而把中国的发展方向和增长极限控制在无力威胁或挑战美国世界主导权的范围以内。与“冷战”时期美国对苏联的“遏制”政策( Containment)相比,“规锁政策”不是通过孤立或隔绝等途径等待目标国因内耗与低效而停滞以致崩溃,而是致力于运用综合手段塑造目标国的发展路径、锁定目标国的发展空间。

  美国对华“规锁政策”主要有三项相互关联且逐次递进的内容

  首先,美国以贸易不平衡为由提出所谓“对等贸易”,威逼中国扩大进口、进一步开放市场。美国领导人及精英层内心应该非常清楚,贸易逆差问题并非中美经济关系中的核心问题,因为该问题与美国自身的经济结构、社会模式特别是美元霸权的内在要求高度相关。即便强行压缩了对华贸易逆差,美国贸易赤字仍然会以相同甚至更大的规模出现在与其他贸易伙伴的国际收支表上。然而贸易问题是吸引普通民众注意力、调动民粹主义及极端民族主义情绪的利器。在贸易上挑起争端,容易塑造领导人和统治精英不畏“强暴”、敢于为民争利的“英雄”形象,赢得民众对其规锁中国其他各项政策主张的支持,乃至在一些人心目中形成对领导人的卡里斯玛式的崇拜,从而让领导人及其团队在国内政治周期中始终占据有利地位。拿包括市场准入在内的贸易问题说事,也容易赢得其他感觉到中国竞争压力的发达国家和部分发展中国家的呼应。

  其次,美国是要在技术上压制和防范中国,固化自身在科技上的垄断或竞争优势。中国改革开放以来,特别是最近10年,中国企业在全球价值链的位置不断提升有目共睹,在技术领域或技术密集型产业中国与美国等工业化国家的竞争性明显增强。所谓“强制性技术转移”“偷窃技术”和“破坏知识产权”等指责中国的声音随之甚嚣尘上。美国贸易代表莱特希泽在参议院做证时列出了征收关税可能覆盖的十大高科技产业,而这十大产业均来自中国政府为实现制造业强国目标而制定的《中国制造2025》行动纲领。针对中国在高科技领域的未来发展或能力建设进行“预防性打击”,反映出美国部分人士对其领先的技术优势可能被中国赶超的焦虑和不甘。同时,美国还试图让其他国家特别是其盟国一起来限制与中国的技术交流和技术合作。美国国防部下属机构发布的《中国的技术转移战略报告》明确提出,要与盟国在审查国外技术投资方面建立情报共享机制,共同限制对华技术转移。美国甚至要通过收紧签证、移民改革等方式,对来自中国的科学技术、工程、数学领域的学生和研究者加以限制。

  最后,美国想要通过重新塑造国际制度以求规范和约束中国。美国精英层已经形成了一种认识,即中国“精明地”利用了现有的以世界贸易组织(WTO)为基础的多边经贸框架从而占了美国的“大便宜”。在他们看来,WTO区分发达经济体与发展中经济体的政策框架根本无法约束中国的不公平贸易行为,进而他们主张在WTO之外用创新性手段来对付中国。2018年5月底,美国、欧盟和日本的贸易部长在经合组织部长会议期间讨论“非市场导向性政策”,以集体应对“其他国家由市场扭曲补贴、国有企业和强制技术转让引起的不公平竞争状况”,其中特别讨论了一个旨在推动有关产业补贴和涉及国有企业的WTO新规则的路线图。2018年度因为特朗普的“任性”而流产的七国集团(G7)联合公报,其中也包含了要促使WTO更加“现代化”和更加“公平”的要求。由此可见,特朗普政府的意图不是退回到单边主义和孤立主义,而是为退为进,双管齐下,运用国内相关法律和加强与主要盟友政策协调来实现WTO等多边框架的全面升级与拓展,甚至要改变“与WTO理念格格不入的”经济与政治体制,以便从制度源头上限制和削弱中国。

  美国对华政策转化为规锁后中美关系未来演变有四种可能情景

  情景一是中美经过一个时期的反复贸易摩擦,中国的“让利不让理”对策总体获得成功。

  所谓“让利”,就是中方在贸易谈判时“让渡”一些经济利益,比如降低关税,扩大美国产品和服务的进口(这同时也是满足人民群众对美好生活的需要),减少中美贸易差额(让美国领导人及精英阶层丧失就贸易问题指责中国的借口),进一步开放市场,严格保护知识产权等。所谓“不让理”,主要是指中国坚定地维护以现有WTO为基础的多边经贸框架。在这种情景中,两国关税提高和所涉及贸易额被控制在一定限度之内,中国和发达经济体的技术合作与交流虽面临更多且更严格的规范,但总体上得以正常进行,WTO等多边经贸体系总体得以维持,或仅经历某些边际改革,整个国际经济关系大体上恢复到特朗普上台前的状态。

  情景二是中国与美欧日等发达经济体以及主要新兴经济体经过多轮谈判和政策协调,在兼顾多方利益诉求的基础上完成对WTO框架的升级与拓展。

  在最终达成的各方都能接受的新多边制度安排中,发达经济体关切的诸如澄清和改进WTO现行的产业补贴规则、在WTO框架中加入禁止强制技术转让、电子商务和国有企业等新内容,新兴经济体和发展中国家关注的高技术出口限制、开放技术政策和发展中国家身份界定等问题均在不同程度上得到体现;同时美国单边主义政策有所收敛,更多地倚重多边机制,中国则在沿着既定的不断扩大对外开放的道路上前行的过程中,主动或被动地对国内相关法律法规及政策按照新版WTO进行调整,期间一些产业、企业或人群的利益至少会受到短期的影响。

  情景三的基本特征是国际政治经济舞台上的主要博弈者之间没能成功实现WTO框架的升级与拓展,同时以美国为首的发达国家也没能就如何与中国打交道求得共识。

  尽管特朗普的前战略师班农2017年11月就公开表示对西方而言逼迫中国就范的时间窗口只有5~8年,但由于特朗普本人的行事和执政风格、特朗普政府普遍树敌的政策、美欧日及其他贸易伙伴与中国经贸利益攸关度差异以及中国对外政策的明智合理调整等,发达经济体形成对华集体行动困难重重,它们之间的区域自贸区谈判亦步履蹒跚。在此情境下,WTO仍旧扮演着支撑国际贸易体系的基础性作用,但它对个别主要经济体的违规或越权行为又无可奈何,眼下正在发生的普遍性贸易争端变得常态化,诸如中日韩自贸区式的区域贸易谈判可能加速。

  情景四是在中国和美欧日之间无法达成兼顾各方核心诉求的“现代化”版WTO多边体制条件下,后者联合起来“另起炉灶”,包括重启跨太平洋伙伴关系协定(TPP)与跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定(TTIP)谈判并最终达成协议,抑或让某些现存机制[如经合组织(OECD)或G7]担起“高水平”的“现代化”经贸多边机制的功能。

  在此所说的中方“核心诉求”,主要包括对党和政府主导型发展模式、国有企业治理、技术合作和发展中国家身份等方面的严格限制。中美分道扬镳或发达经济体及其紧密伙伴将中国排除在它们的贸易与金融体系之外,其结果显然是一个负和博弈,至于双方谁受损更大或谁更输不起,则取决于双方在相互依赖关系中谁更脆弱。缺少了来自中国的物美价廉产品与服务的美国等发达国家,此情景下的另一个可能结果是以WTO为中心的多边体制或被边缘化或名存实亡。

  比较而言,在以上四种情景中,对我国最不利的是情景四,出现可能性最大的是情景三和情景二,最理想的是情景一,次优为情景二。中国的应对之策的原则为趋利避害,在综合考虑可能性和重要性之后,情景二应成为我方努力争取的现实目标。需要强调的是,在使情景二成为现实的过程中,我们尚需付出持续而且艰辛的谈判努力,同时对难免出现的负面影响要有充分的估计和准备。