新冠肺炎疫情下的全球政治与安全
杨原 张宇燕
【摘要】2020年全球政治与安全形势在新冠肺炎疫情的冲击和催化下呈现更多的冲突性和竞争性。受特朗普政府“美国优先”战略及疫情影响，全球化进程遭遇明显阻碍。现有多边治理机制在应对全球性危机时的短板进一步凸显，区域内一体化动力加强。传统安全风险和非传统安全风险同时加剧，相互传导。传统安全风险在印太地区尤为突出，台海、南海和南亚地区军事冲突风险上升。突发的全球性疫情使得公共卫生安全在全球治理中的重要性进一步提升，同时使气候、能源、粮食等非传统安全问题进一步复杂化。2020年的中美战略竞争在疫情和美国大选等因素的催化下不断加剧，导致中美关系发生这种深刻变化的根本原因是中国崛起以及由此引发的国际格局的变化。2021年美国新政府上台后，中美博弈的总体程度预计不会发生太大变化，但具体博弈方式、领域和结构可能出现较大调整。
【关键词】中美关系 非传统安全 国际格局 全球治理 传统安全
2020年全球政治与安全形势在新冠肺炎疫情的冲击和催化下呈现更多的冲突性和竞争性。全球治理方面，受特朗普政府“美国优先”战略及疫情影响，全球化进程遭遇明显阻碍。与此同时，现有多边治理机制在应对全球性危机时的短板进一步凸显，区域内一体化动力加强。国际安全方面，传统安全风险和非传统安全风险同时加剧、相互传导。传统安全风险在印太地区尤为突出，台海、南海和南亚地区军事冲突压力持续保持高位。突发的全球性疫情使得公共卫生安全在全球治理中的重要性进一步提升，同时也使气候、能源、粮食等非传统安全问题进一步复杂化。2020年的中美战略竞争在疫情和美国大选等因素的催化下不断加剧，导致中美关系发生这种深刻变化的根本原因是中国崛起以及由此引发的国际格局的变化。受此影响，未来的中美战略竞争将是一种持续而全面的竞争。
一、全球治理现状与挑战
（一）全球化进程遭遇明显阻碍
在特朗普政府“美国优先”战略和“脱钩”政策的影响下，全球化进程在2020年以前就已经出现放缓甚至倒退的趋势，而这一趋势在2020年进一步放大。
疫情成为全球化进程的最大阻力。2020年，新冠肺炎疫情迅速发展为百年一遇的全球大流行病。各国为防控疫情，不得不采取严格的中断交通、限制人口跨境跨界流动等管制措施，再加上各国为抵御疫情导致的经济衰退而纷纷出台贸易保护主义措施，人员、物资、资本的全球流动急剧下降。各国为防疫而进行的隔离以及停工停产等措施，还导致服务业以及制造业受到严重影响，东亚、欧洲和北美等全球三大产业链中心均遭受重创。不仅如此，疫情还暴露和加剧了国家间的矛盾和不信任，各自为政、以邻为壑的现象不断发生。疫情造成的全球产业链、价值链、供应链中断以及一些国家抗疫急需的物资得依靠别国来供应这一现状，使得主权国家更加重视本国的经济安全，力图将关系国计民生的产业链和供应链控制在自己手中，这进一步削弱了全球化发展的基础。
美国的“退群”外交加剧全球治理体系分裂。2020年美国继续退出或威胁退出一系列国际机构，致使诸多领域的公共产品供给短缺，治理赤字加剧。2020年5月，美国宣布退出与俄罗斯和欧洲其他国家签署的《开放天空条约》。7月，美国正式通知联合国退出世界卫生组织（WHO），计划在2021年7月完成退出后，将原本向世卫组织提供的资金转用于其他联合国项目。美国此前是世卫组织最主要的捐助者之一，每年捐款超过4亿美元，是其他大多数国家的两倍。美国在疫情最严重的时间节点选择退出，不仅对全球抗击新冠肺炎疫情造成了极其不利的影响，而且使得消灭传染性疾病计划遭受沉重打击，并由此加剧未来地区和全球再次遭受传染病侵袭的风险。不仅如此，特朗普政府甚至威胁退出世界贸易组织（WTO）这个全球贸易治理的核心机制。这些“退群”举动以及由此造成的国际社会的不稳定预期正严重冲击现有全球治理体系，使全球体系分裂压力不断上升。
疫情推高了逆全球化思潮。随着近年来全球化进程遭遇阻滞，逆全球化、反全球化思潮也在逐步走强。2008年金融危机之后，欧洲接连出现的债务危机、难民危机和英国脱欧等事件推动了欧洲民粹主义的兴起和传播。特朗普执政以来推行贸易保护主义，接连退出多个国际多边机制和协定，推动了美国的孤立主义和民族主义情绪。疫情的暴发，在很大程度上增加了这些逆全球化思潮在全球的“适应性”和“接受度”。疫情造成的全球供应链、产业链和价值链断裂，客观上助推了经济民族主义发展。疫情后，战略自主性可能成为重组供应链的首要考量因素。民族甚至种族矛盾在疫情期间也进一步恶化。欧美国家的一些政府官员不断对疫情进行污名化攻击和政治化解读，将公共卫生问题强行上升为民族矛盾问题，这进一步破坏了国家间合作原本就已经十分脆弱的信任基础。
（二）现有多边治理机制短板凸显
多边治理与区域化是全球化的两个重要维度。2020年多边治理乏力、多边主义示弱，是全球化遭遇阻滞的主要体现。归纳而言，现有多边治理机制凸显短板主要缘于三方面因素。
一是现有多边机制自身改革进程滞后。例如，作为二战后国际多边主义秩序核心机制的联合国，近年来对其改革的呼吁与其实际改革进程的停滞不前之间形成了突出的矛盾。民调显示，只有34%的受访者认为联合国在相关事务中表现出色。[1]2020年3月，联合国秘书长古特雷斯发起了一项人道主义计划，旨在减轻疫情对脆弱和贫困国家的影响，但受制于20亿美元的庞大预算，该计划的落实和预期效果并不乐观。2020年6月，印度第8次当选安理会非常任理事国，倡议发布《改革多边体系的新方向》（NORMS）用以指导联合国安理会改革。不过，印度的根本诉求几乎不可能在短期内实现，五大国基本不可能在相关议题上保持一致。资金动员力不足、主要参与国对改革方案的分歧，都极大地限制了联合国以及其他多边机制治理能力的发挥。
二是大国竞争加剧了现有多边机制的分裂趋势。大国竞争与对抗历来是全球化和全球多边合作的阻挠因素。第一次世界大战前的欧洲列强因争夺殖民地而将欧洲分裂为两大对峙的军事集团。第二次世界大战结束后，美国和苏联两个超级大国的战略对抗又将东西方割裂为彼此隔绝的两大阵营。特朗普上台以来美国以关税为武器的对华打压，在2020年向科技、人文、地缘政治、意识形态等领域全方位扩展。中美战略竞争的加剧不可避免地冲击着现有多边机制。例如，尽管WTO曾经是美国维持全球领导权、治理全球经济的重要依托平台，但出于打压中国的战略需要，美国一再强调中国是既成多边秩序的获益者，而美国却从国际秩序的缔造者、维持者和最大受益者逐渐演变为最大的受损者，因此其对WTO职能的维系和改革持消极态度。2020年9月，特朗普甚至要求WTO将美国列为发展中国家，并以美国退出WTO相威胁。不少学者担忧，如果中美战略竞争演变成一场持久冲突，美国可能绕开当前多边机构，乃至构建排除中国的机构，最终导致“平行秩序”的出现和现有多边机制的彻底崩塌。[2]
三是疫情进一步暴露了现有多边机制的短板。疫情的最直接影响是打乱和推迟了现有机制的改革进程。2020年5月，讨论安理会改革问题的政府间谈判联合主席致信联合国大会，将政府间谈判的时限推迟至“另行通知”。由于疫情的全球大流行，联合国总部一度暂停了面对面会议。更为重要的是，疫情的蔓延和加剧极大地暴露和放大了多边主义在治理效率上的“短板”。国际社会存在一系列应对全球公共卫生紧急情况的多边机制，但是这些机制并没能有效阻止大多数国家采取单边应对的态度。其中G7、G20和联合国安理会等机构在抗疫行动上缺乏协调，G7成员国更加强调边境封锁，G20对疫情虽有反应但相对迟缓，在与国际金融机构的互动中没有做出充足的具体承诺。在3月的G20视频会议前，国际货币基金组织和世界银行号召G20采取行动为最贫穷国家提供债务减免，但G20成员方在会议上没有立即做出明确承诺。[3]现有多边治理机制应对疫情的“乏力”不可避免地削弱了它们的权威性和行动力。
（三）区域内一体化动力加强
面对大国竞争和美国“退群”，部分地区性国家在全球治理方面选择抱团取暖，区域一体化趋势因此增强。疫情危机的出现更是为区域一体化的增强提供了外生助力。在全球疫情治理相对缺位的状况下，许多区域间组织在诸边框架下通过双边方式交换抗疫信息，加强多部门合作，规范程序并提高透明度。[4]例如，非盟、东盟、海湾合作委员会和南亚区域合作联盟均制定了应对危机的区域性整体方案。其中，海湾合作委员会建立了联合行动办公室，分享每个成员国控制病毒传播的经验、最新数据和应急能力，南亚区域合作联盟建立了应急基金，南方共同市场国家建立了旨在促进与病毒相关的研究、教育和生物技术发展的基金。虽然疫情逐步得到控制，但全球经济颓势短期内难以逆转，不少国家出于规避系统风险的考虑，愈发重视供应链的完整性和自主可控性，采取诸多手段促使供应链的区域化集聚，由此进一步加快了区域一体化的趋势。[5]
2020年的区域一体化突出表现在东亚、非洲和北美地区。在东亚，包括东盟和中国在内的15个国家最终签署《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）并由此构建亚太地区自由贸易平台。非洲力图建立世界上最大的自贸区，在54个国家和地区建立商品和服务的单一市场，使商务旅客和投资自由流通，通过简化贸易吸引长期投资，涵盖12亿人口和2.5万亿美元的经济总量。非洲于2018年发起自贸区倡议，并提出在2020年7月正式启动。受疫情影响，非盟委员会将自贸区的正式启动推迟到2021年1月1日。2020年1月，特朗普签署修订后的《美加墨协定》（USMCA）替代原有的《北美自由贸易协定》，作为该地区的新贸易机制正式生效。相对于其他地区一体化的国家自主性而言，该机制的大国主导色彩更为浓重，尽管如此，该协定仍然会相对提升北美地区的经济一体化程度，减少贸易和联合生产的壁垒，促进边境的货物和服务流动。
二、传统与非传统安全问题
（一）印太地区传统安全风险明显升高
2020年，印太地区以国家间军事冲突和政治军事对抗为主要形式的传统安全风险并未因疫情的蔓延而缓解，相反有继续升高的趋势。
过去一年，美国国防部、国务院相继出台《印太战略报告》，进一步明确“印太战略”的总体规划和实施路径，强调印太战略必须强化军事优势，将军事手段视为推行印太战略的重要政策工具，同时要在印太区域构建安全、政治、经贸、价值观等领域的新型框架，与盟友及伙伴共建“印太秩序”。美国推进印太战略的核心意图无疑是遏制中国。随着中美战略竞争不断加剧，美国显著加大了对台湾事务的介入力度。2020年美国先是通过所谓的“台北法案”，随后又拉拢少数国家炒作“台湾参加世卫大会”话题，之后又对台湾多次军售，通过了所谓的“2021财政年度国防授权法”，邀请台湾参与环太平洋军事演习，甚至还多次派遣在职高级官员访问台湾，不断试探中国战略底线。
在南海，美国不断制造地区紧张局势。在外交层面，美国公开为越、菲、马、印尼等国的非法主张和行动撑腰打气，鼓励有关国家采取油气开发、海上执法、岛礁建设等行动，给中国制造麻烦。在军事层面，美军舰机在南海地区从事所谓的“自由航行行动”更加频繁和激进。在法律层面，美国以《联合国海洋法公约》维护者自居，不择手段地就南海问题对中国展开围攻。2020年7月13日，美国发表了《南海政策声明》，除督促中国执行所谓的“南海仲裁案裁决”外，首次正式否认中国在南海的“断续线”主张。[6]此外，香港事务在美国对华打压战略中的比重也越来越大。近一年来，特朗普政府极力阻止香港修订《逃犯条例》，为香港反对派和激进势力从事反中乱港活动提供保护伞，对香港进行制裁，出台所谓的“香港人权与民主法案”“香港自治法案”，粗暴干涉中国内政，加剧中美关系紧张局势。
南亚地区，印度在领土争议问题上不断制造纷争，与巴基斯坦、中国、尼泊尔等邻国多次发生边界冲突与争端。特别是中印两国，自2017年“洞朗对峙”之后，时隔三年再次发生边境冲突。2020年4月以来，印度边防部队单方面在加勒万河谷地区持续抵边修建道路、桥梁等设施，中方多次就此提出交涉和抗议。5月6日，印度边防部队乘夜色在加勒万河谷地区越线进入中国领土，阻拦中方边防部队正常巡逻，蓄意挑起事端，试图单方面改变边境管控现状。[7]6月15日晚，在中印边境加勒万河谷地区，印军违背承诺，再次越过实控线非法活动，蓄意发动挑衅攻击，引发双方激烈肢体冲突，造成人员伤亡。[8]8月底，印军破坏前期双方多层级会谈会晤达成的共识，在班公湖南岸、热钦山口附近再次非法越线占控，公然挑衅，造成边境局势紧张。[9]
综合来看，在疫情一度成为全球焦点的背景下，印太地区发生大国间军事冲突的风险不降反升。这一点似与国际关系常识不符。传染病威胁属于非传统安全问题范畴，一般而言，非传统安全问题的出现往往有助于抑制国家间的传统安全问题。2001年“9·11”事件使得恐怖主义这个非传统安全威胁迅速凸显，美国小布什政府由此调整了原本的遏制中国的政策，转为与中国在反恐问题上积极寻求合作。而此次新冠肺炎疫情同样属于非传统安全问题，却并未起到同样的缓和中美、中印冲突的作用。导致这种差异的核心因素在于，此次疫情直接影响了大国间的实力对比和相对收益这两个传统国际安全领域的核心问题。据多方预测，中国很可能是2020年经济唯一正增长的主要经济体，与之相比，美印等国经济短期内难以摆脱疫情阴影。突如其来的新冠肺炎疫情客观上使得中美、中印的角力天平均进一步向对中国有利的方向倾斜，这是疫情非但没有缓和，反而加剧了印太地区大国传统安全冲突的根本原因。
（二）公共卫生安全在全球治理中的重要性进一步提升
长期以来，公共卫生安全都是非传统安全中的一项重要内容，只不过世界从来没有像2020年这样深切而直观地感受到它的重要性以及一旦其得不到保障将会给人类带来的灾难性后果。截止到2020年11月初，全球累计感染新冠肺炎的人数已经超过4800万，因感染新冠肺炎而死亡的人数已经超过120万。根据9月联合国贸发会议发布的《2020年贸易和发展报告》，新冠肺炎疫情将导致全球9000万至1.2亿人陷入极端贫困，近3亿人面临粮食安全问题。普遍预计，此次疫情的影响会超过2008～2009年的金融危机，甚至堪比1929～1933年世界经济大萧条。国际评级机构惠誉在2020年9月发布的《全球经济展望》报告中，预测2020年全球GDP将下降4.4%，并认为这将是2009年经济大衰退的两倍多。疫情所造成的公共安全威胁正在一定程度上改变全球化的进程，加快国际力量的对比变化，甚至有可能成为世界历史发展的一道分水岭。
为应对这次全球性公共卫生危机，世界卫生组织及其他国际多边机制采取了多项行动。例如，WHO于2020年2月初制定了COVID-19战略防范和应对计划（SPRP），同时建议联合国国别工作组（UNCTs）和合作伙伴在与战略防范和应对计划保持一致的情况下，建立国别防范和应对计划，以识别受影响国家在应对疫情方面的不足和需要，为相关国家提供快速支持。此外，WHO还建立了COVID-19全球监测系统和数据库，以监测疫情在国家间的传播情况，为应对疫情、实施公共卫生政策提供支持。其他国际组织也积极动员各方资源，帮助受影响国家应对疫情。2020年3月初，联合国从中央应急基金中拨款1500万美元给WHO以及联合国儿童基金会，用于监测病毒传播、调查病例等工作。3月3日，世界银行宣布将提供最高120亿美元支持各成员应对疫情，此后资金支持规模提高至140亿美元。同期，国际货币基金组织（IMF）也宣布将通过紧急融资机制向低收入和新兴市场国家提供500亿美元的可用资金，以应对新冠肺炎疫情。
但是，从应对此次疫情的实际效果看，现有的全球公共卫生安全机制的防控能力仍存在明显不足。国家间的信任缺失和大国领导缺失是导致这一局面出现的重要原因。《国际卫生条例（2005）》第七条要求在突发公共卫生事件期间，成员方应保持卫生数据和信息的共享。但在实际中，各国并没有就相关数据实现充分共享。[10]此外，作为世界唯一超级大国，同时也是此次疫情最严重的国家，美国并没有积极承担应对此次全球疫情的领导责任，相反，特朗普政府于4月15日以WHO处理新冠肺炎疫情时管理不善为由，宣布暂停向WHO提供所有资金。[11]7月初，特朗普政府正式通知美国国会和联合国，美国将正式退出WHO。作为WHO最重要的成员和最大的出资国，美国的“退群”行动严重损害了WHO协调全球合作抗击疫情的能力，人为加剧了此次全球公共卫生危机。
（三）疫情使气候、能源、粮食等非传统安全问题进一步复杂化
2020年的疫情对气候、能源、粮食等非传统安全问题都产生了广泛而复杂的影响。从短期看，各国为防控疫情所采取的停工停学、航空停运、道路交通减量等措施引发了自二战以来最大幅度的温室气体排放量下降，减轻了一些国家实现2020年碳排放目标的压力，这是疫情暴发对环境和气候变化产生的意想不到的积极副作用。据国际科学研究项目“未来地球”下设的“全球碳计划”的模型演算，2020年全球碳排放可能下降5%，二氧化氮排放量也将大幅减少。但这种排放的减少无疑是暂时的。此外更重要的影响是，疫情在很大程度上阻碍了全球应对气候变化的努力。2020年的联合国气候大会COP26本被视为过去四年中最重要的气候会议，除了继续讨论COP25的未竟任务外，还计划就各国如何增强气候雄心进行重点讨论。但受疫情影响，谈判工作被迫推迟到2021年。2020年同样是生物多样性、可持续交通、海洋与渔业等多个国际环境治理议题的关键谈判年，这些谈判均已宣告延期。如全球疫情在2020年底还不能得到有效控制，那么支撑未来国际气候谈判的经济和科技基础将会再度受到冲击，气候谈判的结果和走向将更具不确定性。
疫情所引发的前所未有的普遍性冲击也对全球能源系统产生了深远影响。与2019年同期相比，全球能源需求在疫情期间出现历史性下滑。国际能源署的《2020年全球能源评论》预测，2020年全球能源需求将下降6%，其中电力下降5%，石油下降9%，煤炭下降8%，唯一可能增加的是成本逐年降低的可再生能源。受疫情影响，全球石油需求量明显减少，产能过剩加剧，油价大幅度波动，WTI期货价从2020年1月的50美元/桶左右急跌，4月20日一度跌到-37.63美元/桶。在各方的干预下，6月回升到40美元/桶左右，并维持到9月底，[12]但仍比年初低20%左右。经济长期疲软以及化石燃料价格骤降很可能延迟对清洁能源的投资。据国际能源署预测，2020年全球能源投资可能比2019年减少20%，创史上能源投资最大降幅。[13]目前大的国际油气公司已经推迟或削减了投资预算，宣布降低上游投资，并将在短期内减少对清洁技术价值链的投资。
疫情还对全球粮食安全造成了持续影响。在供给侧，疫情本身和防疫措施都扰乱了粮食生产和消费的全链条，这对小型农户的影响尤其显著。同时，对粮食不足的恐慌还可能导致各国采取保护主义政策，限制粮食出口。这些效应可能导致全球粮食供给的减少。在需求侧，疫情造成各国失业率飙升，非正式经济和服务部门受到巨大冲击，严重损害了贫困人口的购买力，这加剧了因分配不平等而带来的食物可及性问题。[14]此外，与历史上的多数粮食危机不同，此次疫情主要是通过扰乱总体经济循环影响粮食安全，因此以往很少受粮食危机影响的发达国家这次也受到了较大冲击。疫情暴发后，美国处于粮食不安全状况的总人口和儿童人数分别增加了1700万和700万，达到5400万和1800万。
三、国际格局与中美关系
（一）中美关系正发生深刻变化
自2018年美国发动对华贸易战以来，中美关系持续紧张，学界和战略界普遍认为中美关系已进入战略竞争时代，甚至有人认为中美关系已发生“质变”。[15]2020年疫情全球暴发以来，中美关系呈现加速恶化趋势，甚至有评论认为中美关系恶化已向“自由落体”方向发展。[16]
从定量的角度看，2016年以前的中美关系尽管也存在起伏，但从长时段来看仍保持着大致稳定，始终保持在0分以上。但在2016年以后，中美关系开始迅速下滑，很快降至0分以下并一路下跌，到2019年已降至-6分以下，2019年10月中美关系分值为-6.7分。
为了更直观地展示当前的中美关系究竟差到什么程度，不妨将当前的中美关系分值与历史上一些关键节点的中美关系分值做一个纵向比较。1950年10月抗美援朝战争开始时，当月中美关系分值为-8分；1955年1月，美国干涉中国解放一江山岛，当月中美关系分值为-6.9分；1958年8月，中国炮击金门马祖，美国对中国发出军事威胁，加强其在台海地区的海、空军兵力，当月中美关系分值为-5.7分；1964年8月，中国发表声明反对美国侵越战争，当月中美关系分值为-7.2分。由此可见，2019年的中美关系已经接近甚至相当于冷战时期东西方阵营对抗最激烈时的中美关系。与此相对照，从1991年底冷战结束至2017年特朗普上台前，中美关系最低值仅为-1.2分，分别发生于1995年李登辉访美和2001年南海撞机事件后。[17]根据与这些历史数据的比较，可以看出当前的中美关系确实发生了非常重大而深刻的变化。
中美关系发生这种重大变化的另一个体现是“反华遏华”已成为当前美国政界和美国社会的高度共识。特朗普政府2017年12月发布的《国家安全战略》报告明确将中国定位为“修正主义”国家和美国“战略上的竞争对手”，[18]2020年5月发布的《美国对华战略》报告更进一步将中美关系定位为“大国间的长期战略竞争关系”，并强调“美国将对中国政府施加更大的公开压力，必要时将不惜付出相应的代价，采取行动以捍卫美国的利益”。[19]时任民主党总统候选人拜登也在公开发表的文章中宣称：“中国是一个特殊的挑战……中国正在通过扩大其全球影响力、推广自己的政治模式、投资未来技术等方式（与美国）打一场持久战。美国确实需要对中国采取强硬措施。”[20]
不仅民主、共和两党在对华强硬这一点上没有分歧，就连美国民意也日趋“反华”。根据美国皮尤研究中心2020年4月的民调数据，美国人中对中国持友好态度的人所占比例自2011年开始呈现下降趋势，而对中国持不友好态度的人所占比例则稳步增长，2012年两者持平，均为40%，自此之后，对华持友好态度的人数比例就再也没能超过不友好的人数比例。到2020年，对华持不友好态度的美国人所占比例达到66%，亦即平均每三个美国人中就有两个对华持负面态度。[21]
（二）国际格局的变化趋势
导致中美关系出现上述深刻变化的因素固然有很多，但最根本的原因无疑是中国相对实力的持续增长所导致的冷战后原有国际格局的改变。苏联解体后，美国成为世界上唯一的超级大国，其综合国力一度超过世界其他主要国家综合国力的总和。从这个意义上讲，冷战后的国际体系在很长时间内都处于国际关系学理论所说的“单极格局”（Unipolar Structure）。[22]然而，中国的崛起正在改变美国的单极霸权地位。[23]
目前关于国家相对实力的测算方法和标准学界远未取得共识，但冷战时期美国国际关系学界对美苏两国相对实力的测算及国际格局判断曾经有过较为通行的方法：主要国家的年度相对实力等于（E+M）/2，其中E为该国的年度相对经济实力，等于当年该国GDP/当年所有主要国家GDP总和，M为年度相对军事实力，等于当年该国军费开支/当年所有主要国家军费开支总和。当时美国学界对国际格局的判断标准是如果有一个大国的实力超过了所有大国实力总和的50%，该体系即为单极体系；如果有两个大国的实力之和超过了所有大国实力总和的50%，且这两个国家各自不低于25%，则为两极体系；如果有三个或三个以上的大国，各自占全部大国实力的比重均大于5%、小于25%，且这些大国实力之和不低于50%，则为多极体系。[24]
上述方法和标准当然存在诸多缺陷和不足，但毕竟是冷战时期美国学界和战略界评估当时国际格局的一种重要途径。不妨暂时借用上述方法，帮助我们理解当前国际格局的变化走势。
根据上述测算方法，我们得到了21世纪以来美国、中国、俄罗斯、英国、法国、德国、印度和日本8个公认的世界主要国家的相对实力走势（见图1）。从图1中可以清楚地看到两个明显的趋势。第一，21世纪以来，美国的相对实力虽然优势非常明显，但始终呈下降趋势，从2001年的55.5%下降至2018年的46.5%。第二，从2008年开始，中国相对于除美国以外的其他国家的实力优势开始凸显，2008年成为除美国外唯一相对实力超过10%的大国，2015年则超过20%（达到20.9%），2018年达到22.9%。
图1 2001～2018年世界主要国家相对实力走势
从数据所反映的趋势来看，苏联解体后所形成的美国单极格局的确正面临中国崛起的挑战。面对中国相对实力的迅速接近，美国对失去曾长期享有的单极霸权地位的恐惧感也日益强烈。从奥巴马的“美国永远不接受成为世界第二”到特朗普的“使美国再次伟大”，都反映了美国对美中权力转移前景的焦虑。这种焦虑和恐惧驱动着美国政府采取日益强硬的对华政策。
（三）疫情与中美关系发展趋势
2020年突如其来的新冠肺炎疫情，作为一种席卷全球的非传统安全威胁，之所以未能促进中美战略竞争的缓和，反而加剧了中美之间的矛盾，如前所述，根本原因是此次疫情进一步加快了本来就已经日益明显的中美相对实力缩小趋势。根据国际货币基金组织《世界经济展望》的预测，中国是2020年世界主要经济体和新兴经济体中唯一有望实现经济正增长的国家，而包括美国在内的西方主要经济体均将出现不同程度的经济萎缩或衰退。
疫情对中美关系的影响不仅直接作用于物质层面，即加速缩小中美实力差距，同时还作用于心理层面：疫情暴露出的西方制度的不足和缺陷，冲击了西方自工业革命以来建立的优越感。5月6日，新加坡独立民调机构黑箱研究（Blackbox Research）发布针对23个国家和地区12592位公民的调查报告，从政治领导力、企业领导力、社区和媒体等四个关键指标对各经济体的抗疫举措进行评估，中国大陆综合评分85分，全球平均分45分。在西方经济体中，仅新西兰得分（56分）超过全球平均水平，澳大利亚为43分，美国与德国均为41分，英国为37分，意大利为36分，法国为26分。85%的中国受访者认为，经历疫情之后自己的国家会变得“更强”，而有同样想法的美国人只有41%。[25]
在疫情从物质和心理两个层面的冲击下，美国乃至西方国家精英和民众的拒华、厌华情绪会上升，这种民意基础会驱使美国及西方国家决策者有意无意地通过对华强硬赢得国内社会支持并巩固自身的执政合法性。从这个角度看，美国对华强硬的趋势难以避免。
综合国际格局变化这个结构性因素和疫情这个催化性因素，可以预计未来的中美战略竞争将是一种持续而全面的竞争：一方面，中美竞争的总体态势不会因美国政党更替和两国具体外交政策调整而改变；另一方面，中美竞争的领域不会局限于某一具体领域，而将是覆盖经贸、科技、政治、安全、意识形态等领域的全方位竞争。中美竞争的进程本身将极大地塑造中美两国乃至整个国际体系的战略安全环境。
四、总结与展望
新冠肺炎疫情对全球政治和安全的影响，概括而言集中体现在两个方面：一是以一种近乎残酷且代价巨大的方式暴露了现有全球治理机制的短板和不足，这种不足既有多边机制制度设计本身的问题，也有大国竞争带来的政治化障碍问题；二是对大国特别是中美两国的相对收益和实力对比产生了直接的影响，使中美相对实力发展预期进一步向有利于中国的方向倾斜，从而极大地加剧了美国对自身实力地位的焦虑感，进而加速了中美关系的恶化步伐。不过，“危”与“机”总是有可能相互转化的。现有多边机制在此次疫情中所表现出的应对效率不足固然加重了国际社会的损失，但也使各国更深刻地意识到加强多边合作、加快现有多边机制改革的必要性。中美关系在2020年经历了所谓“自由落体”式的下滑，甚至一度出现了中美可能发生直接军事冲突的警告声音，这些也都在提醒中美两国特别是美国管控双边关系、避免冲突升级的紧迫性。
领导人更替无疑将对美国对外战略及中美关系产生直接影响。在对外战略原则和利益排序两个维度，拜登与特朗普的偏好存在明显差异。在利益排序方面，拜登比特朗普更加看重美国在气候变化、公共卫生、防扩散等议题上的利益。这些议题均离不开与中国的合作，因此拜登上台后中美关系的合作空间将大于特朗普时期，中美双边关系的波动幅度也有望小于特朗普时期。但在对外战略原则方面，拜登旗帜鲜明地支持多边主义，更愿意为维护美国的国际领导地位投入资源，因此美国与其盟国及战略伙伴的关系将更为紧密，中国面临的来自美国盟国的压力和挑战很可能超过特朗普时期。
（本文选自《全球政治与安全报告》(2021)，张宇燕主编，邹治波副主编，社科文献出版社2021年1月1日。）