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论文与报告
特朗普执政以来美国联盟政策的调整
2019-11-24 13:19:00

本文发表于《国际经济评论》2019年第6期

  特朗普执政以来美国联盟政策的调整

  田旭

  联盟既是美国遏制竞争对手的主要依托,也是其维持自身在联盟内部主导权的重要工具。在“美国优先”理念的指引下,特朗普执政后美国的对外战略发生了较为明显的变化,联盟在美国外交事务中的重要性下降。但美国仍然尝试通过转嫁成本的方式来维护其在联盟体系中的优势地位。联盟成本分担问题成为特朗普向其盟友“开火”的抓手。在特朗普的高压态度下,部分盟友已增加了军费支出。同时,特朗普执政后美国的联盟政策更为务实,不再刻意追求美国与盟友之间在意识形态和制度上的契合。然而,由于特朗普的外交政策缺乏连贯性和一致性,美国传统盟友开始质疑其治下美国的战略信誉。其盟友或被迫选择“自力更生”的内向型策略,亦或选择“对冲风险”的外向型策略来应对特朗普政策所造成的不确定性。

  联盟是美国国家安全和外交政策的基石,也是二战后美国主导建立和维护自由国际秩序(Liberal International Order)的重要工具。但在特朗普政府以“美国优先”为基调的政策环境中,联盟的战略重要性下降,美国联盟体系进入调整阶段。早在竞选过程中,特朗普就表现出对北约、日本、韩国以及沙特阿拉伯等美国传统盟友的质疑。如他指责美国盟友在安全事务上的“搭便车”行为,指称北约是一个过时的(obsolete)制度,并表露出用其他制度设计取而代之的念头。在美国进行战略调整的背景下,这些质疑最后的落脚点更多在于要求盟友更多地分担联盟成本,缓解美国的战略压力和财政负担,凸显了特朗普在国际事务上奉行的“交易式外交”(transactional diplomacy)路线。特朗普独特的执政方式引发了对其联盟政策的广泛讨论,但现有文献大多集中于分析美国联盟政策在特朗普治下发生的某一具体变化,缺乏对变化成因和可能后果进行全面分析。整体而言,特朗普执政后美国联盟政策这一议题主要包括四个相互联系的子问题:与奥巴马政府相比,特朗普是否对美国联盟政策进行了调整?这一调整的主要原因是什么?这一调整对美国外交政策将带来何种影响?美国国内政治力量和其盟友应如何管控和应对美国联盟政策调整所可能带来的负面影响?本文从这四个维度出发,尝试厘清特朗普执政后美国联盟政策调整的内在逻辑和发展脉络。

  特朗普政府与美国联盟政策的调整

  自二战结束以来,几乎所有美国总统都将巩固与盟友间关系视作外交政策的重中之重。他们倡导美国应利用自身资源,与盟友共同塑造一个全方位有利于美国联盟体系的国际战略环境。冷战结束后,克林顿、小布什与奥巴马政府均在一定程度上延续了威尔逊式自由国际主义外交战略,将盟国及其伙伴国的安全纳入自身安全考量范围。如美国前任国防部长马蒂斯在美国海军军事学院的演讲中所言,国家因结盟而繁荣,联盟中的每个盟友都各具价值。[1]但在特朗普政府进行战略调整的大背景下,美国的联盟政策不可避免地随之受到影响。

  (一)联盟管理和美国战略收缩

  从古典现实主义的“权力平衡论”到新现实主义的“威胁平衡轮”和“利益平衡论”,联盟政治理论围绕“安全”这一核心概念对联盟的起源、发展和功能做了大量讨论。[2]例如,奥斯古德指出,联盟主要具有“增加对外权力、维护国家安全、约束盟国和维护国际秩序”四个功能。[3]斯蒂芬·沃尔特和格伦·斯奈德等学者认为国家之间所共同面临的安全威胁是结盟的主要动力,“被牵连”与“被抛弃”困境成为联盟研究的一个核心议题。[4]保罗·施罗德进一步指出结盟的动力不仅在于共同威胁,还在于管控联盟内部分歧和冲突。[5]

  冷战结束后,美国的联盟体系一度走到了存续的十字路口,学界出现了大量关于北约是否应该存续的讨论。尽管传统安全威胁下降,但美国在冷战期间所构建的联盟不仅未随之消亡,反而随着其国力增强而不断扩大,并呈现出新功能。尼格尔·萨拉卡达认为,冷战后美国联盟体系已经由传统的权力均势逻辑(balance of power)发展为权力管理逻辑(management of power)。[6]

  联盟管理是“联盟成员国为了以符合自身利益的方式维持联盟关系,对联盟内部的成本与收益进行协调,在缓解联盟困境的同时实现联盟收益与联盟困境相契合……联盟管理大体可以采取权力强制、制度约束、利益协调和权威引导四种方式”。[7]当前美国联盟政策的主要功能是根据美国的全球战略来对其庞大的联盟体系进行管理和维护,并推进部分双边或多边联盟的转型,使美国的联盟体系不断适应国际局势的变化,进而服务于其国际战略设计。[8]尽管现有理论强调联盟管理是一种盟国之间相互制约的过程,但美国与其盟友间较为明显的实力不对称使得美国联盟管理更多地取决于美国如何使用这四种手段来对其联盟政策进行符合自身利益的调整。换句话说,美国的联盟管理是其对外大战略的一个组成部分,并随着美国对外战略的变化而进行相应调试。

  虽然特朗普的对外战略并不清晰和连贯,但美国整体战略收缩态势已逐渐清晰。在此背景下,美国联盟政策也随之显现出收缩迹象。“美国优先”政策本身就具有战略收缩含义,维护美国的经济利益已成为特朗普政府内政外交的首要目标。其实,美国政府的联盟政策自奥巴马政府开始就出现了很多变化。相较于奥巴马通过广建“朋友圈”来缓解战略收缩带来的压力,联盟在特朗普决策中始终不是重要选项,他甚至将联盟视作负担,并减少对联盟的投入。[9]特朗普认为美国已经被现有的自由国际秩序所绑架,他所做的就是试图把美国从沉重的全球和联盟事务负担中解脱出来,将注意力转回国内。[10]而这种追求狭隘国家利益的行为意味着特朗普将不再积极维护美国自1945年起所建立的自由国际秩序。尽管特朗普政府在《美国国家安全战略报告2017》中强调要巩固美国与盟国的联盟关系,但其国家安全观明显有别于之前历任美国总统。相较于奥巴马、克林顿和小布什政府的国家安全观,特朗普政府对美国安全的定义“局限于美国人民、美国本土、美国人的生活方式,不包括美国的盟友与战略伙伴,反对给美国盟国、伙伴国提供安全保护”。[11]安全观的转变也从侧面印证美国的联盟政策呈现出收缩态势。

  (二)美国联盟政策调整的具体表现

  从特朗普政府的外交政策理念来看,其治下的联盟政策与过往几任美国总统存在一定区别。从共和党的党内传承来看,特朗普所倡导的“美国优先”理念既与老布什的国际主义理念相背离,也不同于小布什竭力在全球推广民主的价值观。[12]而且与希拉里·克林顿坚持多边主义、发展联盟关系以及捍卫美国全球领袖地位的理念更是差异显著。部分学者指出美国外交政策正在转向杰克逊式民族主义,将保护美国国家利益视为首要目标,通过重商主义的贸易政策获取商业利益,逐渐疏离盟友和国际机构来转移战略重心,并更依靠现实主义战略而非倡导规范价值观的方式来强化美国自身利益和国家安全。[13]受这些观念影响,通过联盟来推广自由、民主、法治等价值观的行动不再是特朗普执政后美国对外政策的重点目标。奥巴马和特朗普政府在外交战略方面均呈现出一定程度的现实主义转变。近十年,美国的外交政策更为重视结果导向而非意识形态,价值观外交在美国外交政策的排序中明显下降。[14]而从特朗普退出联合国人权理事会、联合国教科文组织和巴黎协定等行为来看,人权和气变治理等“进步”议题都不再是其治下美国政策的首要关切。伊肯伯里指出,特朗普在国内和国际上均挑战了自由主义秩序的规范和价值,其不再重视从威尔逊延续至奥巴马的民主国家联盟的价值,而是将民主伙伴和专制对手混为一谈。特朗普政府已经对自由主义秩序造成了破坏。[15]

  从对待盟友的态度和行动来看,特朗普在处理盟友问题上的言辞与实际行动往往并不一致。一方面,从言辞上看,特朗普“让美国再次强大起来”和“美国优先”的竞选口号反映了其现实主义和反建制的外交政策主张。在多个场合,特朗普对其盟友及所共同创建的制度,如北约,显露出轻慢态度。而他反复表明与俄罗斯缓和关系的意图进一步引发了北约盟友担忧。在2018年北约峰会上,特朗普再次抱怨北约的军费分担问题,并施压盟友增加军费投入。在2019年的二十国集团大阪峰会前夕,其表态《美日安保条约》对美不公。种种说辞都不断挑动着欧亚盟国的紧张神经。另一方面,从实际行动上看,特朗普在安全问题上的决策与其言辞并非一致。尽管特朗普在2018年七国集团峰会期间表达“应该让俄罗斯重返会谈”的态度,但部分观点却指出其对俄政策明显要比奥巴马政府更为强硬。例如,以美国为首的北约多国特战部队于2018年在波罗的海地区举行了近年来规模最大的联合特战军演“特洛伊足迹”(Trojan Footprint),此举明显意在针对俄罗斯。同时,特朗普政府批准向乌克兰出口“标枪”反坦克导弹等武器、攻击俄罗斯在叙利亚的雇佣兵、计划将与希腊和解后的北马其顿(原马其顿)纳入北约,以及对普京的寡头伙伴进行制裁等一系列举措都表明其并未忽视北约所面临的最大威胁以及欧洲盟友的重要性。[16]种种迹象表明特朗普的反联盟言辞更多被认作是基于竞选需要而做出的说辞,而非其所真实追寻的政策导向。

  从联盟管理方式上看,特朗普更多是通过权力强制和权威引导相结合的手段,以转嫁负担来维护自身在联盟体系中的主导权。例如,美欧在北约军费开支问题上的争议就是这一问题的具体表现。由于美国与其盟友之间在安全议题上处于一种不对称关系,美国在其联盟体系中占据主导地位,而盟友依赖于美国所提供的安全产品。因此,美国可以以军费分担议题为抓手,通过释放不满情绪或退出信号向其盟国施压,迫使盟国进一步承担联盟成本。可以说,特朗普并非意在抛弃美国自二战以来所建立的联盟体系,而是希望以一种“低投入、高收益”的方式继续维持其在联盟中的战略优势。[17]但这一方式可能对美国的联盟体系,甚至美国核心利益造成负面影响。

  从以上三个层面的分析可以看出,在特朗普政府对外战略整体呈现收缩态势的大背景下,其联盟政策也相应地出现了收缩调整的迹象,但这一调整并未完全偏离美国外交政策传统。特朗普执政后美国联盟政策的调整并非偶然事件,而可从历史发展中找到依据。

  特朗普执政后美国联盟政策调整的渊源

  对联盟价值的怀疑和联盟内部矛盾是特朗普对联盟政策进行调整的直接原因。一方面,相较于自由国际秩序,联盟的功能和价值在特朗普“美国优先”的战略设想中并非首要考量,联盟在“战略收缩期”的作用下降;另一方面,当前美国主导的联盟体系存在一系列结构性矛盾,其中最明显的就是联盟成本分担问题。在国际力量对比持续变化的背景下,盟友间可通过调整成本分担的比例来对联盟进行维护和管理。这两个问题相互交织,共同影响着美国联盟政策的调整。

  (一)“美国优先”和联盟价值下降

  外交政策不仅仅是一系列贸易协定和联盟关系的总和,还可在根本上反映出一国的价值观以及对世界秩序的认知。在杜鲁门时代,美国主导的国际新秩序达到了顶峰。美国以北约为载体,构建了一个传统联盟形式的单极保障体系,对其盟友提供核保护伞庇护。[18]在此之后,美国主导的自由国际秩序逐渐得以确立。而特朗普是二战后美国第一个明确反对自由国际秩序、主张美国国家利益优先的总统。托马斯·莱特指出,特朗普在对待联盟关系上承袭了20世纪40年代的美国参议员罗伯特·塔夫脱(Robert Taft)反对扩大贸易、联盟和建立北约的立场,认为结盟战略是一个错误。[19]特朗普在就任总统的第一年内,在多个场合将自己“美国优先”的对外政策归纳为“有原则的现实主义”(Principled Realism),显示出其政策的务实一面。如他强调将根据现实政策结果而非僵化的意识形态来进行决策,并通过稳定而非激进的方式来确保安全。[20]特朗普不再坚守自由国际秩序的政策取向或能从查尔斯·格雷泽防御性现实主义观点中找到理论支撑。格雷泽指出自由国际秩序是一个“误导性的分析框架”,其缺陷主要在于仅适用于分析美国及其盟国之间的战略互动,而无法较好地分析那些并未完全融入该体系的国家,如中国与俄罗斯对该体系造成的影响,因而在面对国际格局变化时缺乏解释力。[21]

  维护自由国际秩序和“美国优先”两种世界观的此消彼长只是美国战略转型的表面现象,其本质是国际力量对比发生的深刻变化和美国实力的相对下降。尽管从自由制度主义的视角看来,国际力量格局的变迁并不必然导致既有的国际秩序被推翻。伊肯伯里指出,既有的国际秩序塑造了崛起国进行战略决策的环境,并影响其选择与行动。自由国际主义秩序在形成后具备自身独立性,有助于美国将崛起国纳入这一制度中来。因此,美国应该加大对自由国际秩序的维护,并鼓励崛起国更大程度地融入这一制度。[22]奥巴马时期美国的战略布局就是沿着这一逻辑展开。然而,更为注重短期政策效果的特朗普并没有延续这一理念。在此背景下,联盟对美国的重要性下降已成为现实。如阎学通指出,在当前的国际环境中,联盟在维护自身生存和安全方面的军事价值正在下降,大国在全球推广自身价值观的意愿也在消退。在此背景下,维持联盟的经济成本被大国视为包袱。[23]在美国建制派看来,“美国优先”挑战了美国的国际主义传统,将导致美国会更加有选择性地参与全球事务,而不再谋求一种广泛的介入。事实表明,美国战略收缩的迹象已经较为明显,联盟的重要性随之下降。[24]

  同时,特朗普所奉行的“交易式外交”也从一个侧面显示出联盟的战略价值在其执政时期下降。美国盟友需要为美提供的安全产品付费,而无法指望因自身战略重要性而被豁免。如王缉思认为,特朗普政府的外交战略呈现务实的交易风格,让位并服务于美国内政。美国将减少对国际事务的投入,要求盟国更多分担国际义务。[25]相似地,特朗普曾在大选中提出因美国保护日本和韩国的成本过高,或可考虑让日韩发展核武器的惊人主张,尽管这一观点背离了美国长期以来防止核扩散的外交政策传统,但不失为其“交易式外交”的一个例证。在联盟价值下降时,美国对联盟的成本—收益进行重新思考。一旦预期收益下降,美国维持联盟投入的意愿必然受到影响,这进一步引发了美国及其盟友之间关于成本分担的争论。

  (二)新瓶装旧酒:联盟成本分担问题

  美国与其盟友之间龃龉不断的情况并非到特朗普执政时期才出现。例如,尽管欧洲伙伴极力劝阻,布什政府仍然拒绝批准《京都议定书》;德法两国都曾明确拒绝参与美国主导的伊拉克战争。对北约等盟友军事投入太少的抱怨,更非特朗普独树一帜的观点。奥巴马、盖茨、帕内塔,甚至较为温和的马蒂斯等都对欧洲盟友搭美国安全便车的行为表示过不满。如奥巴马在接受美国《大西洋月刊》采访时就点名英国和法国的“搭便车”行为,并威胁卡梅伦若英国无法实现军事开支占GDP总量2%这一底线目标,英美之间的特殊关系将无法维系。英国随即增加其军事投入,满足了美国这一要求。

  特朗普认为美国承担了联盟内不成比例的开支,造成了美国巨大的财政负担。从其“交易式外交”的视角看,美国每年为联盟支付的费用远远超过自身所得收益,是一个极不合算的“买卖”。特朗普在接受共和党总统提名演讲中指出,北约的许多盟国并没有尽到应有的义务,而将成本转嫁给美国。[26]在当前的国际局势下,北约的重点是应对俄罗斯对欧洲国家的潜在安全威胁,因此美国抱怨欧洲富裕盟友军事投入不够显得合情合理。在特朗普看来,美国的安全联盟和防务保障并非公共物品,使用者需要缴纳“保护费”。伦敦国际战略研究所(International Institute for Strategic Studies)的研究数据显示,美国2017年的防务开支占所有北约成员国总防务开支的70.1%,英、法、德三国次之,分别为5.9%、5.7%和4.9%。[27]而根据2014年北约威尔士峰会的决议,各国在2024年会使军费达到GDP 2%的水平,并将防务预算的20%用于主要武器装备的研发。从2019年北约发布的最新数据看,达到2%门槛的欧洲国家只有6个[28],其余盟国均未达标。[29]以德国为例,尽管默克尔表示德国将积极向2%的标准努力,但数据显示,到2022年德国国防预算占GDP的比例可能仅为1.23%,远远无法达到特朗普的要求。由此可见,北约盟国之间的成本分摊争议还将持续一段时间。尽管美国的欧洲盟友针对“搭便车论”提出了诸多合理解释和异议,但都无法缓解特朗普加码“保护费”的强硬态度。成本分担矛盾也反映在特朗普对北约宪章关于集体防御的第五条款摇摆不定的态度。

  相较于其对待欧洲盟友的态度,特朗普政府对其亚太盟友施压态势显得更加随性。在军费分担方面,特朗普同样指责韩国和日本长期以来搭美国的安全便车,甚至威胁若韩国不大幅提高军费分担比例就将撤走驻韩美军。尽管特朗普在美韩首脑会谈中表态为美韩联盟提供共同防御,且韩国承担的驻韩美军费用自2005年以来不断上升,但他坚持韩国的军费分担比例应该翻倍。[30]2019年初美韩达成的《防卫费分担特别协定》仅仅是过渡性的一年期协议,显示出特朗普政府可能在未来继续要求韩国更大幅度地分担防务费用的诉求。2019年8月7日,特朗普宣称韩国在下一年度将为担驻韩美军提供9.9亿美元,相较于2019年度的9.25亿美元再次增长7%。[31]相较而言,尽管日本承担军费负担比例已是美国盟友中最高,但特朗普从竞选起即提出日本政府应全额负担驻日美军费用的强硬要求。2019年6月二十国集团大阪峰会前夕,特朗普再次表示对《美日安保条约》的不满,意图为即将于2020年进行的“2021-2026驻日美军费用负担谈判”做铺垫。[32]尽管当前特朗普未对澳大利亚做出类似表态,但澳大利亚已经开始主动增加军费预算。

  综上,美国及其盟友对联盟负担分担问题的争议由来已久,不同时期的美国政府采取了不同的处理方式。相较于小布什和奥巴马,特朗普在分担问题上更加强硬。其中一方面原因是联盟战略功能下降,美国开始重新衡量联盟的成本和收益;另一方面在于美国在进行联盟管理时,试图在维持联盟基本功能的同时,通过成本转嫁来更为合理地配置自身战略资源。对美国盟友而言,由于在安全上高度依赖美国,他们在军费分担方面的低议价能力决定了它们很难对特朗普说“不”。联盟重要性下降和联盟负担分担不均衡这两个相关联的议题是特朗普政府对联盟政策进行调整的重要因素。

  特朗普对美国联盟体系造成的影响

  尽管大部分学者认为特朗普对待盟友的态度及其联盟政策对美国的战略信誉造成了无法修复的实质性伤害,美国的联盟体系在今后一段时期很难恢复之前的形态,但学界和政策界在整体上对美国联盟体系的韧性和盟友的耐受力仍然持谨慎乐观态度。部分观点认为美国与其盟友之间在历史上并非不存在冲突,特朗普执政下的战略调整只是美国联盟体系发展中的一个插曲而已。

  (一)联盟政策调整导致不确定性增加

  在加大力度向盟友征收“保护费”的同时,特朗普政府还通过重新进行贸易谈判与盟友“争利”,进一步加深了美国与盟友之间的矛盾。例如,不顾日澳等盟友的挽留退出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP),用新版美墨加协定取代旧版北美自由贸易协定,更新与韩国的自贸协定,并与欧盟和日本开启漫长的自贸谈判。从这个角度看,美国已经开始重构其与欧亚盟友的关系,其盟友们所需付出的成本在逐渐增加。

  从安全合作关系重构视角看,美国从军费分担入手,试图对与欧洲盟友的关系进行“破坏性创造”。在戈登和夏皮罗看来,特朗普将北约当做一桩买卖,而不是联盟团结的庄严承诺时,北约就已经“死”了,至少支持北约成立的精神在特朗普执政后不复存在。[33]在过去很长的一段时间内,特朗普政府内部以时任国防部长的马蒂斯为代表的建制派竭力让美国的战略保持在正轨上,为维护美国及其盟友关系曾积极周旋。但随着马蒂斯等官员的离职,这股制衡力量逐渐消失,特朗普决策圈中缺乏能够制衡其过激政策的力量,这将对美国的联盟体系造成实质性的损害。[34]如被问及黑山事务时,特朗普认为若美国介入黑山安全问题可能引发第三次世界大战,这一表态再次引发其欧洲盟友对共同防御条款的担忧,凸显了“被抛弃”困境。在军费分担上,尽管北约欧洲成员以其他方式(如提供土地和军事设施等)分担了联盟的部分负担,但在绝对开支上未达到北约决议2%的门槛造成它们底气不足,只能被特朗普牵着鼻子走。由于并未有实质证据证明伊朗违反了协议,美国单方退出伊核协议并对伊朗进行制裁的行为引发了德、法、英三国的强烈不满,美欧在伊核问题上产生分歧。对其亚洲盟友而言,日本和韩国因高度依赖于美国提供的安全保障,因此在很大程度上只能单方面被动地接受特朗普提出的强硬要求。这种不讲道义、以近似“霸凌”手段对待盟友的蛮横方式,反映出美日和美韩联盟间在实力和依赖程度上的高度不对称性,以及价值观因素在特朗普外交政策中的边缘化。随着特朗普在单边主义和孤立主义的泥潭里越陷越深,其政策很可能将带来一些其所无法控制的严重后果,这将会使美国、美国的联盟以及世界陷入险境。[35]

  从战略信誉的角度看,特朗普不在意保持美国对联盟承诺的可信性。战略信誉的基础之一在于政策的连贯性和一致性,而这恰恰与特朗普政策摇摆不定的特征相矛盾。尽管总统的观点可能会在上任后发生改变,但特朗普反复无常的想法并非基于对事件的反思。他善变的性格和夸张的言语威胁都使他人对其言语的可信性产生质疑。[36]虽然一国的战略信誉并不完全取决于其总统的言行,但特朗普的反复无常还是对美国的战略信誉造成了影响。此外,战略信誉下降可能造成美国的威胁外交与极限施压被对手所轻视,而盟国则可能因为无法得到确切的安全保障承诺而寻求自救。如默克尔在美国退出伊核协议后所言,欧洲应将命运掌握在自己手上,而不能再完全依赖于美国的保护。从这个角度看,特朗普可能对美国联盟体系造成的严重后果是,总统个人和国家机制之间原有的一致性被割裂且短期内难以修复,这将是特朗普之后的美国总统所可能面临的一个棘手问题。此外,特朗普在处理部分外交事务上不再与盟友保持默契,如宣布美国从利比亚撤军的决定使得欧洲国家措手不及。在传统安全威胁下降的后冷战时代,美国的这类举动进一步削弱了联盟体系的可靠性和战略信誉,给美国联盟管理增加了不确定因素。

  (二)联盟政策调整并未伤及美国联盟体系根基

  尽管部分学者对特朗普联盟政策的调整方向表示担忧,但政策界和学界对美国联盟体系的耐受力仍然较为乐观。部分观点认为,美国联盟体系的构建和发展进程本就是一个合作与冲突相交织的动态过程,当前特朗普政府对联盟态度的转变只是美国联盟体系发展中的一个变奏而已,并不会导致联盟破产。[37]纵观冷战以来美国的结盟历史,美国联盟体系的合作范围和深度在扩张过程中时有反复。最典型的案例就是法国和希腊分别于1966年和1974年退出北约。而在中东问题上,美欧之间争论更是由来已久。2003年美国发动伊拉克战争引发法德两国的反对,而近期的伊核问题仅仅是美欧分歧的一个新篇章而已。在对待气变治理上,美欧态度也并不完全相同。小布什和特朗普对待京都议定书和巴黎协定的相似态度就是最好的例子。因此,特朗普联盟政策的调整只是美欧联盟大潮中的小浪花而已。

  从现实功效上看,特朗普通过各类场合对盟国发出的言语威慑在实质上是富有成效的。2017年,北约成员国整体上的防务支出占GDP比重连续两年上升,这在2008年国际金融危机后尚属首次。且北约成员国也制定了增加防务投入的线路图以及反恐新方案,这表明特朗普对欧洲盟友发出的威慑并未使北约陷入困境,反而促使了部分成员履行应有的义务。

  如何应对美国联盟体系调整所造成的影响

  特朗普的联盟政策所可能产生的后果不仅仅会对其盟友,更可能对美国的长期大战略造成影响。因此,美国的国内政治力量及其盟国可通过现有的分权制衡、权力更迭、战略对冲和自力更生等方式来应对特朗普联盟政策的不确定性。

  (一)美国自身的调整:权力制衡还是权力更迭?

  分权制衡是美国最引以为傲的政治制度。寄望于立法和司法机构制衡特朗普可能过激的联盟政策是可行途径。为了防止特朗普“退群”的范围触及北约这一美国的核心联盟,美国国会众议院通过一项支持北约的两党立法(NATO Support Act),明确宣称美国对北约的支持,并拒绝批准任何特朗普尝试退出北约所可能动用的资金。同时,国会还通过邀请北约秘书长斯托尔滕贝格到国会发表演讲等方式来不断释放美国支持北约的信号。[38]胡博和瓦格斯曼对美国总统如何垄断美国联盟事务管理权的历史进行了梳理,论证了特朗普对联盟的敌意并非仅仅是一个反常现象,而是美国权力制衡机制存在盲点所造成的。在他们看来,尽管国会对总统联盟管理权的限制有限,但仍可以通过三种方式来对其制衡:设置法定障碍、增加行政行为的政治成本、并减轻这些行动的外交政策影响。[39]尽管美国的联盟战略由总统主导,但是美国国会与五角大楼的态度也颇具分量,立法者和军方可通过释放对盟友的善意来平衡总统负面言论对联盟关系造成的伤害。胡博等还指出国会可以利用相关委员会的监督权,通过举行听证会的形式介入联盟事务的管理,或使用监察权来审议被政府故意拖延的联盟成本分担协议。尽管这些方式都无法阻止一个刻意破坏联盟团结的总统,但国会的这些限定性行为可以起到安全阀的预警作用。

  另一个可能就是寄希望于2020年大选后能够有建制派候选人取代特朗普入主白宫。目前来看,民主党总统候选人、前副总统拜登代表着建制派的回归。2019年初,拜登在慕尼黑安全会议上向听众表达“我们会回来”(we will be back)的愿景收获大量掌声,这无疑给欧洲领导人些许安慰。然而,即便特朗普的继任者对北约抱有更大善意,跨大西洋盟友之间的诸多争议依然很可能无法在短时间内得到解决。

  (二)盟友该怎么办:自力更生还是战略对冲?

  莱特指出,即便特朗普改变了美国乃至世界的政治生态,但美国的盟友不应轻易放弃历经70年所构建出的自由国际秩序。美国的盟友在当前所最应该采取的策略是加强民主国家之间区域内和跨区域合作,以对冲自由国际秩序衰弱所带来的诸多不确定性,并为美国国内的政治生态变化争取时间。[40]

  自2014年乌克兰危机起,欧洲国家就已开始增加国防投入,部分欧洲国家甚至已经恢复了强制兵役。在北约前景不明的情况下,欧盟开始加快提升自身战略自主性的步伐。欧盟于2017年设立欧洲防务基金(European Defense Fund)和永久结构性合作(PESCO),旨在深化欧盟成员国之间的防务合作并加强技术发展协调,试图在更大程度上减少对美国技术的依赖。[41]此外,法国总统马克龙关于“欧洲军”的号召也得到了诸多欧洲大国的响应。尽管欧盟领导在口头上强调欧洲防务计划和北约的相容性,但其发展自身防御力量的意志愈发明显。同时,在处理伊核问题上,德、法、英三国创建的以欧元结算的“支持贸易往来工具”(Instrument for Supporting Trade Exchanges,INSTEX)绕开美国的制裁,与伊朗保持经贸往来。目前INSTEX交易系统的适用性较为有限,但其目的除了表达对美国单边退出伊核协议的不满外,还在于试探美国的金融底线。尽管有观点认为欧洲这些举动的目的并不在于发展战略自主性,而是希望通过提升自己实力来增加与美国谈判的筹码,将美国更好地留在北约[42],但美欧联盟在特朗普治下出现的裂痕无法即刻恢复,欧洲国家已经意识到战略自主性是欧洲发展所无法回避的议题。此外,修复欧俄关系也是北约欧洲成员国应对美国压力的一个重要选项。

  随着中国综合国力的上升,亚洲地区国家在区域安全治理和经济治理上逐渐形成了一种二元格局,即地区内各方在安全上仰仗美国,而在经济上依赖中国。对日本和韩国等美国盟国而言,与中国深度融合的经济关系已成为它们所无法回避的现实,这给美日和美韩联盟管理增添了不确定因素,进而可能给日韩造成额外的联盟负担和成本。但从一个侧面来看,这种二元格局也为日韩进行战略对冲、缓解来自美国的压力提供了一个现实渠道。受美国外交政策不稳定性的影响,美国在亚洲地区的潜在盟友,如越南、新加坡、缅甸和印度等,都尽量避免因全面倒向中美之间的任何一方,而导致与另一方关系发生恶化。相较欧洲国家的自主自强,东亚地区发展集体安全合作也是未来东亚一体化进程中的重要选项。在这一进程中,区域大国或可在提供区域安全公共产品方面扮演重要角色。

  小 结

  “美国优先”是特朗普政府内政外交的总纲领。特朗普执政两年多来,美国的对外战略发生了较为明显的变化,联盟在美国外交事务中的重要性下降。尽管如此,美国仍然尝试通过转嫁成本的方式来维护其所建立的联盟体系,联盟成本分担问题因此成为特朗普向其盟友“开火”的抓手。由于特朗普的外交政策缺乏政策连贯性和一致性,美国传统盟友开始质疑其治下美国的战略信誉。其盟国或被迫选择“自力更生”的内向型策略,或选择“对冲风险”的外向型策略来应对特朗普政策的不确定性。相较于学者对美国联盟前景的担忧,“不走寻常路”的特朗普也为检验美国联盟体系的稳健性和韧性提供了机会。“美国优先”固然增加了美国联盟体系的不确定性,但是同样也检测了联盟体系的耐受力,扩展了盟友对美国的认知界限。从这个角度看,特朗普政府的联盟政策对于美国联盟体系的未来发展未尝没有积极影响。

  在美国对外战略收缩的大背景下,中国加强与美国欧亚传统盟友,如德、法、英、日等国的双边关系,不失为破解当前中美经贸摩擦困局的一个重要抓手。近年来中欧和中日关系升温也印证了这一政策调整。相较以安全事务为核心的联盟战略,中国的伙伴关系网络战略更具务实性和灵活性。如何继续走不结盟路线,深化与伙伴国的政治、经济与安全合作,将是中国在百年未有之大变局中和平崛起的重要议题。

  [1] James N. Mattis, “Remarks by Secretary Mattis at the U.S. Naval War College Commencement”, Newport, Rhode Island, June 15, 2018, https://www.defense.gov/Newsroom/Transcripts/Transcript/Article/1551954/remarks-by-secretary-mattis-at-the-us-naval-war-college-commencement-newport-rh [2019-07-21].

  [2] 于铁军:“国际政治中的同盟理论:进展与争论”,《欧洲》,1999年第5期,第17~20页。

  [3] Robert E. Osgood, Alliances and American Foreign Policy, Baltimore: The Johns Hopkins Press, 1968, pp. 21-22.

  [4] Stephen M. Walt, The Origins of Alliances, Ithaca: Cornell University Press, 1987;Glenn H. Snyder, Alliance Politics, New York: Cornell University Press, 1997. 格伦·斯奈德在迈克尔·曼德尔鲍姆观点的基础上提出了“被牵连”与“被抛弃”这一经典的联盟困境。参见Glenn H.Snyder, “The Security Dilemma in Alliance Politics”, World Politics, 36(4): 461-495, 1984; Michael Mandelbaum, The Nuclear Revolution: International Politics Before and After Hiroshima, Cambridge: Cambridge University Press, 1981。

  [5] Paul W. Schroeder, “Alliances 1815-1945: Weapons of Power and Tools of Management,” in Klaus Knorr ed., Historical Dimension of National Security Problems, Lawrence: University of Kansas Press, 1976, pp.227-262.

  [6] Nigel R. Thalakada, Unipolarity and the Evolution of America’s Cold War Alliances, New York: Palgrave Macmillan, 2012, pp. 1-19.

  [7] 凌胜利:“联盟管理:概念、机制与议题——兼论美国亚太联盟管理与中国的应对”,《社会科学》,2018年第10期,第17~18页。

  [8] 例如,刘丰认为美国主导的双边和多边联盟自冷战以来就不断进行调整转型,通过扩展任务范围、调整军力部署来寻求更好地适应国际形势变化、新的战略环境和战略目标。参见刘丰:“美国的联盟管理及其对中国的影响”,《外交评论》,2014年第6期,第94页。其他关于联盟管理和联盟转型的相关讨论见Glenn H. Snyder, Alliance Politic, New York: Cornell University Press, 1997;Jeremy Pressman, Warring Friends: Alliance Restraint in International Relations, Ithaca: Cornell University Press, 2008;王帆:“联盟管理理论与联盟管理困境”,《欧洲研究》,2006年第4期,第111~125页;苏若林、唐世平:“相互制约:联盟管理的核心机制”,《当代亚太》,2012年第3期,第6~38页;黄宇兴:“谈判能力与联盟转型”,《世界经济与政治》,2017年第6期,第77~101页。

  [9] 周方银:“有限战略收缩下的同盟关系管理:奥巴马政府与特朗普政府的政策选择”,《国际政治科学》,2019年第2期,第1~34页。

  [10] 沈雅梅:“特朗普‘美国优先’的诉求与制约”,《国际问题研究》,2018年第2期,第96~111页。

  [11] 杨卫东:“2017年美国国家安全战略报告评析”,《人民论坛·学术前沿》,2018年第11期,第82页。

  [12] David E. Sanger and Maggie Haberman, “In Donald Trump’s Worldview, America Comes First, and Everybody Else Pays”, New York Times, 2016, March 26, https://www.nytimes.com/2016/03/27/us/politics/donald-trump-foreign-policy[2019-07-21].

  [13] Walter Russell Mead, “The Jacksonian Revolt: American Populism and the Liberal Order”, Foreign Affairs, 96(2): 2-7, 2017;Michael Clarke & Anthony Ricketts, “Donald Trump and American Foreign Policy: The Return of the Jacksonian Tradition”, Comparative Strategy, 36(4): 366-379, 2017.

  [14] 节大磊:“现实主义理论与美国外交战略的演变”,《当代美国评论》,2018年第1期,第50~69页。

  [15] John G. Ikenberry, “The Plot Against American Foreign Policy: Can the Liberal Order Survive?”, Foreign Affairs, 96(3):2-9, 2017.

  [16] 奥巴马时期美国驻俄罗斯大使迈克尔·麦克福尔(Michael McFaul)表示高度认同特朗普对俄政策。见Elliott Abrams, “Trump Versus the Government: Can America Get Its Story Straight”, Foreign Affairs, 98(1):131-132, 2019。关于特朗普外交政策与共和党政策传统之间相似性的论述,还可参见Elliott Abrams, “Trump the Traditionalist: A Surprisingly Standard Foreign Policy”, Foreign Affairs, 96(4):10-16, 2017。

  [17] 葛汉文:“特朗普时代美国的同盟政策及同盟体系”,《世界经济与政治论坛》,2019年第1期,第1~20页。

  [18] [美]亨利·基辛格著,胡利平、林华、曹爱菊译:《世界秩序》,中信出版社,2015年8月第1版,第369~370页。

  [19] Thomas Wright, “Trump’s 19th Century Foreign Policy”, Politico, January 20, 2016, https://www.politico.com/magazine/story/2016/01/donald-trump-foreign-policy-213546 [2019-07-22].

  [20] Josef Joffe, “Of Allies and Adversaries: Donald Trump’s Principled Realism”, September 28, 2017, https://www.hoover.org/research/allies-and-adversaries-donald-trumps-principled-realism [2019-07-23].

  [21] Charles L. Glaser, “A Flawed Framework: Why the Liberal International Order Concepts Is Misguided”, International Security, 43(4): 51-87, 2019.

  [22] G. John Ikenberry, After Victory: Institutions, Strategic Restraint, and the Rebuilding of Order After Major Wars, Princeton: Princeton University Press, 2019; G. John Ikenberry, “The End of Liberal International Order?”, International Affairs, 94(1):7-23, 2018.

  [23] 阎学通:“反思为何结盟战略不受大国青睐”,《国际政治科学》,2019年第3期,编者寄语,第III~VI页。

  [24] Rebecca Friedman Lissner and Mira Rapp-Hooper, “The Day after Trump: American Strategy for a New International Order”, The Washington Quarterly, 41(1):18, 2018.

  [25] 王缉思:“特朗普的对外政策与中美关系”,《当代美国评论》, 2017年第1期,第7~17页。

  [26] “Donald J. Trump Republican Nomination Acceptance Speech”, July 21, 2016, https://assets.donaldjtrump.com/DJT_Acceptance_Speech.pdf [2019-07-22].

  [27] Lucie Béraud-Sudreau and Nick Childs, “The US and Its NATO Allies: Costs and Value”, IISS, 9th July 2018, https://www.iiss.org/blogs/military-balance/2018/07/us-and-nato-allies-costs-and-value [2019-07-22].

  [28] 希腊、爱沙尼亚、英国、罗马尼亚、波兰和拉脱维亚,排名第7的立陶宛为1.98%。

  [29] “Defence Expenditure of NATO Countries (2012-2019)”, 25 June 2019, https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/pdf_2019_06/20190625_PR2019-069-EN.pdf [2019-08-12].

  [30] Se Young Jang, “US-South Korea Military Negotiations Could Cost the Alliance”, The East Asia Forum, February13, 2019, https://www.eastasiaforum.org/2019/02/13/us-south-korea-military-negotiations-could-cost

  -the-alliance [2019-07-26].

  [31] Joe Gould, “Trump Says South Korea Will Pay More for US Military Protection”, Defense News, August 7, 2019, https://www.defensenews.com/congress/2019/08/07/trump-says-south-korea-will-pay-more-for-us

  -military-protection/ [2019-07-22].

  [32] Hiroyuki Akita, “Take Trump Seriously When He Bashes Japan-US Security Treaty: Were Tokyo to Pay More for Stronger Alliance, all of Asia-Pacific Would Benefit”, Nikkei Asian Review, July 11, 2019, https://asia.nikkei.com/Spotlight/Comment/Take-Trump-seriously-when-he-bashes-Japan-US-security-treaty [2019-07-22].

  [33] Philip H. Gordon and Jeremy Shapiro,“How Trump Killed the Atlantic Alliance: And How the Next President Can Restore It”, Foreign Affairs, February 26, 2019, https://www.foreignaffairs.com/articles/2019-02-26/how-trump-killed-atlantic-alliance [2019-07-22].

  [34] Hal Brands, “Trump’s Venom for U.S. Allies Could Take a Toll This Year”, Bloomberg, January 29, 2019, https://www.bloomberg.com/opinion/articles/2019-01-29/trump-s-venomfor-u-s-allies-could-take-a-toll

  -this-year [2019-07-22].

  [35] Stewart M. Patrick, “Trump and World Order: The Return of Self-Help”, Foreign Affairs, 96(2): 52-59, 2017.

  [36] Keren Yarhi-Milo, “After Credibility: American Foreign Policy in the Trump Era”, Foreign Affairs, 97(1): 68-77, 2018.

  [37] Richard Fontaine and Vance Serchuk, “The West Will Survive Trump”, Center for a New American Security, July 11, 2018, https://www.cnas.org/publications/commentary/the-west-will-survive-trump [2019-07-22].

  [38] The Editorial Board, “A Transatlantic Alliance that Deserves to Endure: The US Remains Committed to Europe’s Security Despite President Trump’s Rancor”, February 10, 2019, https://www.ft.com/content/02408772-29f0-11e9-88a4-c32129756dd8 [2019-07-25]; Jordan Tama, Josh Busby, Craig Kafura, Joshua D. Kertzer, and Jonathan Monten,“Congress Has NATO’s Back, Despite Trump’s Unilateralism”, The Monkey Cage, April 3, 2019, https://www.washingtonpost.com/politics/2019/04/03/congress-has-natosback-despite-trumps [2019-07-28].-unilateralism/?utm_term=.f04606a74ea5

  [39] Mira Rapp-Hooper and Matthew C. Waxman, “Presidential Alliance Powers”, The Washington Quarterly, 42(2): 67-83, 2019.

  [40] Thomas Wright , “Trump Takes Allies Back to 19th Century Global Order”, Lowy Institute, March 22, 2017, https://www.lowyinstitute.org/publications/trump-takes-allies-back-19th-century-global-order[2019-07-28].

  [41] Alina Polyakova and Benjamin Haddad, “Europe Alone: What Comes after the Transatlantic Alliance”, Foreign Affairs, 98(4):109-120, 2019.

  [42] Benjamin Schreer, “Trump, NATO and the Future of Europe’s Defence”, The RUSI Journal, 164(1): 10-17,