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国外吹哨人保护制度及启示
2019-10-26 08:24:00

  原文发于《政治学研究》2019年第4期

  国外吹哨人保护制度及启示

  彭成义

  党的十八大以来,经过以习近平同志为核心的党中央带领全国人民艰苦卓绝的努力,我国反腐败斗争已经取得压倒性胜利。如何取得全面从严治党更大战略性成果,巩固发展反腐败斗争压倒性胜利,一体推进不敢腐、不能腐、不想腐,健全党和国家监督体系则是摆在我们面前的新的课题和任务。面对这种新形势,如何在反腐败高压态势中,在反腐败逐渐从治标向治本倾斜的情况下,健全“吹哨人保护制度”无疑是一项极好的制度化战略选择。[②]

  健全吹哨人保护制度不仅在个人层面有利于实现公民的监督权和知情权,在社会层面有利于维护社会的公共安全和利益,提升企业和其他各种社会组织的社会责任,而且在国家层面也有助于加强政府监管、增强风险防范、增加透明度、提升官员问责、预防和打击腐败等。总之,完善我国“吹哨人保护制度”对化解新时代面临的主要矛盾,实现国家长治久安,推进我国的民主政治建设都具有积极的建设意义。

  从国外经验来看,一套完整的“吹哨人保护制度”应包括如下几个方面。一是举报的实现,包括举报的立法、渠道的畅通、调查的跟进及反馈等。二是举报的保障,包括对于吹哨人及亲属利益免受损害的保护。三是举报的激励,包括精神及物质奖励。四是举报的制约,包括限制恶意举报、诬告陷害等。五是举报的救济,即对吹哨人权利受损后的补救措施。六是举报的宣介及评估。从吹哨人的角度来说,一套运行良好的“吹哨人保护制度”应该在全社会形成一种关注公共安全和利益,并崇尚和鼓励吹哨的风气,让每一个公民都很清楚自己的吹哨权利和吹哨渠道,不用担心会因吹哨而受到打击报复,即使利益受损也能得到合理救济,而且吹哨后有相关部门跟进调查并给出满意答复,在提供有价值线索和信息时还能得到道义或者物质上的奖励等。

  但是学界对此的研究和讨论相对较少并且缺少系统性和深度。除了一些硕士论文以外,清华大学知网核心期刊库收录的以“举报人保护”或“吹哨人保护”为主题的文章总计不过十来篇,而且其中多数都是集中于某一方面的介绍或讨论。[③]该领域的专著方面,宋世勇的《中国举报统一立法研究》(2016)主要梳理了我国相关的吹哨人保护法规并讨论了出台统一吹哨人保护法律的可能性,而未涉及国外相关制度的系统介绍和借鉴问题。[④]另外一本专著李卫国的《举报制度:架起公众监督的桥梁》(2011)虽有专门的一章介绍国外和港台地区的吹哨人保护制度,但是缺少国外最新发展的内容。[⑤]鉴于此,本文试图填补此一空白。通过对国外关于该制度意义的阐述回顾,对该制度历史沿革、立法框架、保护对象、保护领域、保护内容、受理及审查、跟进与救济、宣介与激励、以及定期评估九个方面的梳理,本文指出健全该制度不仅在个人层面有利于实现公民监督权和知情权,在社会层面有利于维护社会的公共安全和利益,提升企业和民间组织的社会责任,而且对于当下的中国还能满足改善政治生态的系统性需求,补充完善以自体监督为主的监督体系,消解社会资本负向作用,切合全面深化改革目标追求,助力培育公民公共精神和推进民主政治建设,提升中国的国际“履约”形象。因此本文建议重点从五个方面对中国吹哨人保护制度加以完善,即加强对举报的权利本位认知,加快推进专门立法,对制度执行进行查漏加固,有效提升制度的宣介与激励,以及运用大数据等对制度进行定期评估和调整。

  一、吹哨人保护制度的相关概念

  词源上来说,whistle blower两词连用可以追溯到19世纪。那个时候不管是猎人抑或海员等都可能有吹哨的行为,而“吹哨人”最早被用来指称某个职业则是从美国警察和足球裁判开始。而其开始被用来表示现有的象征意义则是从20世纪60年代开始,并且两个词之间也开始用连字号相连成为一个复合词,而现在连字号则常常省去,而成为了一个专有名词。[⑥]其中美国的民权活动家拉尔夫·纳德在此概念的发展过程中发挥了重要的作用。拉尔夫·纳德是美国政治活动家、作家、讲师和律师,因参与消费者保护、环境保护和政府改革事业而闻名。纳德的积极行动直接促成了美国消费者保护方面一些里程碑式的法律获得通过,包括《清洁水法》,《信息自由法》,《消费品安全法》,《反海外腐败法》,《吹哨人保护法》,《交通和机动车辆安全法》等。他曾多次被评为“最具影响力的100位美国人”之一,其中包括著名的《生活》杂志,《时代》杂志和《大西洋》等进行的评选。他也曾多次作为独立候选人竞选美国总统,并利用这些活动来引起公众对一些主流竞选中被忽视议题以及改革选举人制度的重视。2006年圣丹斯电影节上首映的纪录片《不可理喻之人》,也是以他的生活和工作为主题。纳德也著作等身,独著或合著达二十多本,其中就包括两部于1970年代出版的关于吹哨人的专著。[⑦]

  “吹哨人”对应的英语词汇为“whistleblower”,指的是将所发现的违法违规、危险或不正确的信息或者行为向组织内或外进行披露从而拉响警报的人。国际上通常视其主体为雇员。所以,在国际劳工组织将“吹哨”定义为“雇员或前雇员对雇主违法违规、危险或不端行为的举报”。经合组织的《反商业贿赂》公约也将“吹哨”定义为“公共部门或私营部门雇员基于善意和合理根据向相关部门举报的行为”。联合国《反腐败公约》的覆盖范围则有所扩大,将吹哨人定义为“基于善意和合理根据而向相关部门举报违反公约条款的任何人”。[⑧]披露的信息可以按多种方式分类:比如违反组织政策、规章,国家法律法规,危害公共利益、国家安全,以及欺诈和腐败等。吹哨人可以选择对内或对外进行信息披露或者举报。对内,吹哨人可以将所掌握的信息向组织内部的有关领导报告,如直接主管或更高管理层;对外,吹哨人可以向媒体、政府、执法机构等有关组织进行披露和举报。[⑨]

  吹哨人保护制度,顾名思义,就是对于吹哨人提供保护的一套制度。按照经合组织2016年发布的相关报告,吹哨人保护的定义为:“针对在工作环境中发现并向有关方面披露一切形式不端行为(这种披露带有一定根据而且并非恶意)的吹哨人提供的免于打击报复的法律保护”。[11]这也不难理解,不管是在公共还是私营部门,最先发现不当行为的通常都是那些接触相关信息的雇员或者同事。而如果他们的披露或者举报得不到支持或者保护,那么公共利益受到损害的风险就会大幅增加。事实上,吹哨人确实面临同事或者上级的打击报复,包括恐吓、骚扰、解雇或者暴力等。在许多国家,吹哨甚至还可能与叛国或者间谍罪相联系。因此,吹哨人保护制度对于鼓励举报不当行为、欺诈和腐败就显得非常关键。而对吹哨人提供有力的保障对于打击腐败、维护公共利益和安全、支持廉洁营商环境、消除社会一切不公平正义的现象都有重要意义。

  该制度在国际层面影响最为深远是在反腐领域,并被视为国际上通行的反腐利器而受到所有与反腐败相关的国际组织或者协议所倡导。比如《联合国反腐败公约》第三十三条就明确指出各缔约国要在法律框架中纳入对吹哨人进行保护的举措。经合组织更是早在20世纪末就认识到吹哨人制度对于反腐倡廉的重要性并在国际上大力提倡。2010年的20国集团峰会上,反腐败工作组也向各国领导人递交了《吹哨人保护立法的指导原则》。

  二、吹哨人保护制度的内容

  (1)历史沿革

  吹哨人保护制度的建立是新近的事儿,但是已成为国际上的共识。在国际上首次亮相可以追溯到经合组织在1998年发布的《关于提升公共服务伦理操守的建议》,其中发布了专门的吹哨人保护原则。随后,吹哨人保护制度日渐进入国际反腐组织的视野,并在国际上被广泛提倡。比如2005年生效的《联合国反腐败公约》就包括了专门鼓励健全吹哨人保护的条款。经合组织在其2009年推出的标志性的《国际商务交易活动反对行贿外国公职人员公约》中,也要求当时的41个缔约方建立公共和私营部门的吹哨人保护措施。2010年11月召开的G20首尔峰会也在全球层面发布了《吹哨人保护的指导原则》。

  在国家层面,进入新世纪前后制定专门的吹哨人保护立法的国家有五个,即美国(1989),以色列(1997),英国(1999),南非(2000),新西兰(2001);从2006年起,则开始见证推出专门的吹哨人保护立法国家的大幅增加,比如日本(2006),加拿大(2007), 荷兰(2010),韩国(2011),爱尔兰(2014),匈牙利(2014),比利时(2014),澳大利亚(2014),斯洛文利亚(2015)等。在这些国家中,有一半以上选择了适用于公共和私营部门员工的单一专门立法。在不同的法律中包括吹哨人保护条款也同样普遍。在经合组织2014年的一项获得32个国家答复的问卷中,有14国存在分散于不同法律的吹哨人保护条款。这样来看,在采取吹哨人保护举措的国家中,有大约一半的国家采用了吹哨人保护的专门立法。[12]

  (2)立法框架

  吹哨人保护的法律来源既有国际的也有国内的。在国际层面,《联合国反腐败公约》第33条就要求签约国在各自的法律框架内纳入或考虑纳入对吹哨人的保护。《美洲反腐败公约》、《欧洲委员会民法公约》和《非盟反腐败公约》等也都有条款要求缔约国为举报腐败的人提供适当的保护。[13]一些区域组织的软法也为吹哨人保护提供了法律支持,比如上节提及的经合组织在1998年发布的《关于提升公共服务伦理操守的建议》和2003年推出的《关于公共服务利益冲突管理准则的建议》,以及2009年的标志性的《国际商务交易活动反对行贿外国公职人员公约》等。此外,一些国际层面的人权法也加强了对吹哨人的保护,特别是在他们是唯一知情并且处于最有利于向雇主或公众披露的情况下。比如欧洲人权法院就有两起相关的案子。一起是2008年裁定对一名公职人员因披露非机密文件而遭解雇的行为违反了《欧洲人权公约》第10条;另外一起则以同样的方式对一名国有企业护士因对雇主提起刑事诉讼而遭到解雇提供保护,该雇员控诉该机构“未能提供广告中承诺的高质量的护理而置病人于危险。”[14]

  在国内层面,吹哨人的法律保护可能来源于全面而专门的吹哨人保护立法或者是散见于不同法律中的具体条款。在20国集团中,澳大利亚、加拿大、日本、南非、英国和美国都通过了全面和专门的立法来保护公共部门吹哨人。英国和南非被认为有着最完善和全面的吹哨人保护法律体系,两国的法律框架都将公共部门和私营部门的吹哨保护纳入了进来。其中英国的框架还涵盖了公共部门职能外包的情况,而南非则明确将这种情况排除在了涵盖范围之外。美国是最早颁布专门的吹哨人保护法律的国家,其后来的《萨班斯 - 奥克斯利法》和《多德弗兰克华尔街改革和消费者保护法》也对美国的吹哨人保护形成了补充。后两部法律主要针对私营部门,但也构成保护联邦政府吹哨人员不受报复并提供补救的框架的一部分。

  除了上述专门立法的国家,还有很多国家是通过散见于一项或多项法律中的条款来对吹哨人提供保护。不过这些条款中的许多规定只覆盖特定的人员或者行为。这些条款有出现在宪法中的,比如中国和德国的宪法都有关于吹哨人保护的内容。也有出现在刑法中的,比如墨西哥。还有出现在劳动法中的,比如意大利和德国。在反腐败法中体现对吹哨人的保护最为常见,比如法国、俄罗斯、韩国。公务员法也可能成为吹哨人保护的法律来源,比如墨西哥的《联邦公务员行政责任法》中就有相关的规定。此外,吹哨人的保护也可能源自特定机构的规定。这可以来自环保、食品药品监管、教育等各部门。比如在阿根廷,公众可以向中央反腐败办公室举报腐败,而中央反腐败办公室的规章则对吹哨人的保密和保护等做了规定。[15]

  (3)保护对象

  在保护对象方面,不同的具体制度框架会有不同的覆盖。基本上从最窄的只保护公职人员到最宽的覆盖所有举报个体的范围都有存在。而如果仔细考察他们的群体,则基本可以分为四大类群体,即公务人员、私企员工、短期相关人员、以及涉密人员。[16]下面将分别进行详细介绍。

  第一,国际上吹哨人保护制度在保护对象方面最为普遍的当然是公职人员。这也不难理解,毕竟在自由主义视阈中最应该防范的就是执掌公权力的公务人员。他们很有可能公权私用,而导致腐败,并且引发社会最大的不公。所以对于公共部门员工的监督和举报保护自然是其中的应有之义。

  第二,是一些国家将私企员工纳入到了吹哨人保护的覆盖范围,比如20国集团中就有日本、韩国、南非、和英国等明确的将公务人员和私企员工都纳入进了保护范围。虽然私企的权力并不像公权力那样在自由主义视阈中那么引发公众关注,但是鉴于现代市场经济的监管需求,私企的各方面依然会影响公众的生活,所以私企内部员工对于企业内部的监管不善、欺诈、抑或对公众的安全隐患等的举报自然应该得到保护。这也是将私企员工纳入进保护范围的初衷。

  第三,上述两者除外,有人建议顾问、承包商、临时雇员、前员工以及志愿者等也应该列入保护范围,这样才使得吹哨人保护对象的覆盖没有漏洞。比如澳大利亚的《公共服务法》就要求为机构履行职能的内外举报者提供保护,因此包括外部承包商等。同样,根据英国法律,承包商的举报披露也受到法律的保护。更为广泛的保护对象则还包括求职者、失业者、被列入黑名单的人员和家属等。 第四,是一些吹哨人保护法明确规定某些类别的公务人员免受保护,例如情报部门或军队等。在一些国家,从事特别敏感工作的公务人员可能会受到特殊的吹哨人立法保护,比如美国的《情报人员吹哨人保护法》就为在美国联邦情报机构工作的人员提供了一些保护。[17]

  (4)保护领域

  吹哨人保护法的主要目标之一是促进和便利举报“非法,不道德或危险”的活动。因此,关于吹哨人立法应明确界定提供保护的内容领域。例如日本的《吹哨人保护法》明确列出对食品、健康、安全和环保领域违法情况的举报保护。根据《不正当竞争预防法》的规定,上述保护条款也适用于报告贿赂外国公职人员的情况。在将吹哨人保护机制应用于打击腐败时,则应在法律上予以明确对腐败进行揭露受到的保护,或更广泛地列明对犯罪举报的保护。后者在南非的《受保护的披露法》中就有所体现。当然,有些腐败情况并不属于犯罪的范畴,所以对其建立保护措施也非常重要。[18]

  一些国家在启动吹哨人保护机制方面规定了违规程度的最低限度。例如,美国的保护性披露就要求是“巨大”的管理失误或资金浪费。而其中“巨大”这一限度词不仅要超越可能的意见分歧,而且必须是该机构完成使命的能力受到牵连。

  此外,根据美国法律,对“琐碎”的违规行为的披露不构成受保护的范围。按照美国联邦巡回法庭的解释,“琐碎”的意思是“可以认为是次要的并且在有意识的工作开展中发生的非故意的失误”。[19]不过联邦巡回法庭也指出对看起来是“琐碎”事情的举报,在某些情况下也可以促发吹哨人保护机制,那就是该揭露旨在表明重复出现的失误。[20]澳大利亚《公共服务条例》也规定,没有义务调查“无足轻重或无理取闹”的举报。

  (5)保护内容

  吹哨人保护制度需要保护的内容主要包括保护吹哨人免于遭受被吹哨人的打击报复等各种不公正行为。这些不公平待遇或报复的潜在形式可以包括但不限于以下一些方面:对吹哨人或其家属的强迫、恐吓或骚扰;歧视、不利或不公平的待遇;伤害或其他重大犯罪;财产损失;报复威胁;停职、下岗或解雇;降级或丧失晋升机会;转换职责、变更工作地点,降低工资或变更工作时间;纪律、训斥或其他处罚(包括罚款);被列入黑名单(一个部门或行业范围的协议,正式或非正式的,防止一个人找到替代性工作);遭到与保密、诽谤相关的民事或刑事指控。[21]而更为基础性的保护举措则包括:明确的立法和制度框架;替代的举报渠道;获得信息和公正的建议;接受匿名举报,包括通过密码进行沟通,奖金发放等;保密性的保证;公共荣誉或奖励;人身安全保护;免于民事或刑事指控的保障。而打击报复后采取的补救措施则包括:改变主管或在工作场所内重新分配工作职责,以确保吹哨人的安全和福祉;临时或永久转移到同等职责和薪酬的职位上;免费获得咨询或其它健康或社会福利服务;恢复前一份工作;恢复被取消的许可证或合同;对打击报复人采取制裁、调离等措施;吹哨人善意推定;吹哨人处于弱势的假定(即举证责任在于打击报复人);可执行的报复补偿;对经济损失和职业预期损失的补偿;对所造成的痛苦获得赔偿。[22]

  (6)受理及审查

  首先,根据举报内容和对象的不同,受理举报的主体也可能是多元的。通常的吹哨人保护制度就包括内部举报,向指定机构的外部举报以及对外向公众披露等。比如英国的《公共利益披露法》采用“分层”方法,可以向以下“层级”之一进行披露:第1层级,向雇主或所属机构负责人披露;第2层级,对相关监管机构(如金融服务管理局或税务局)进行披露;以及第3层级,向警方、媒体、议会议员和非规定的监管机构提供更广泛的披露。其中对吹哨人进行保护的准入门槛也逐层增加,目的是为了鼓励内部披露,并将外部披露作为最后的选择。[23]同样,在加拿大,如果没有足够的时间通过《加拿大公务员披露保护法》的其它条款进行披露,而且吹哨人有合理的理由相信披露的行为或者疏忽构成严重罪行,或对人员生命、健康和安全,或者环境构成实质性和特定的即将发生的危险,吹哨人则可以向公众进行披露,只要该披露并未受到法律明确禁止。[24]

  当然,正如上面所述,某些类别的雇员(例如在情报部门工作的雇员)也可能会受到较窄的披露渠道的限制。[25]事实上,如果员工披露有关官方机密或国家安全的信息,一些国家可能会采取刑事处罚措施。在对吹哨人保护进行立法时,可以考虑免除对受保护的披露所承担的此类刑事责任,或者仅在通过指定渠道进行披露时才提供保护。例如,在美国,对法律或行政命令明确规定为保密信息的披露是被“法律禁止的”,并且无法获得吹哨保护,不过向该机构的监察长或特别顾问办公室提出的披露则例外。[26]

  在审查方面,大多数吹哨人保护立法都要求举报应是“诚实善意”和“合理根据”的。相应地,不诚实、恶意和无合理根据的披露并不会得到保护。诚实的主要含义是说吹哨人确实是这么认为的,虽然他的看法可能有误;而善意则主要通过积累的证据去判断吹哨的动机,或者说是主要动机。通常对于吹哨人的动机不纯的指控举证责任在于雇主。对于“合理根据”方面的判断,美国法律是通过一位无利益关联的旁观者在了解基本事实后也能合理做出类似结论为依据。很自然地,故意作出虚假披露的个人不应得到保护。

  对于此类诬告行为,有的国家法律可能实施刑事处罚。比如印度的《公共利益披露和披露人保护法案》就明确规定可以对“任何恶意、虚假或误导性的吹哨人”判处最高两年的监禁和罚款。[27]但是,吹哨人保护法通常不会对错误性举报实施处罚,并且会对基于诚实性错误作出的披露提供保护。一些更加全面的吹哨人保护法律框架会为吹哨人提供免于遭受诽谤或者名誉损害指控保护,否则的话可能会对潜在的吹哨行为构成障碍。比如韩国的《私人参与基础设施法》就对因为公共利益进行吹哨而遭到的损失指控提供保护。[28]

  (7)跟进与救济

  吹哨人保护立法可以指定一个独立机构来受理并调查针对吹哨人采取报复性,歧视性或纪律举措的投诉。在加拿大,公共部门诚信专员有权受理和调查有关报复行为的投诉。如果发现违反吹哨人权利,公务员披露保护法庭可以下令采取补救措施并实施制裁。根据美国法律,特别顾问办公室有权调查并在合适情况下起诉报复者。部门吹哨人保护法也可以设立具体机构来接收举报和处理投诉。例如,根据韩国的《反腐与公民权利委员会法》,韩国的“反腐与公民权利委员会”有权对打击报复吹哨人的行为发起调查。在美国,《多德 - 弗兰克法案》还要求证券交易委员会设立吹哨人办公室,与吹哨人合作,处理他们的问题和投诉,并帮助证券交易委员会确定对吹哨人的奖励。[29]

  此外,吹哨人的保护还应提供司法救济渠道,以使他们能获得公正的判决。比如英国的《公共利益披露法》允许吹哨人上诉到雇佣法庭。同样,南非的《受保护的披露法》规定因为披露而遭受或可能遭受职业伤害的雇员可向包括劳动法庭在内的任何具有司法管辖权的法院提起诉讼。[30]根据美国法律,联邦雇员吹哨人还被允许向功绩制保护委员会和美国上诉法院提起诉讼,而不是依靠特别调查办公室进行起诉。对于补救措施,这可以包括最终裁决前的过渡期救济以及对于报复举措不可挽回情况下的经济赔偿等,这可以包含吹哨人的工资损失以及遭受痛苦的补偿。[31]

  当然,立法也可能对赔偿数额进行限制。例如,根据南非的《受保护的披露法》,对于工作中的伤害,损失不得超过相当于12个月的工资总额,而对于不公平解雇损失则不能超过24个月的工资总额。[32]一些G20国家还对报复吹哨人的雇主实施刑事处罚。如前所述,在美国,《萨班斯-奥克斯利法》对打击报复人可以判处最高十年徒刑和/或罚金。

  (8)宣介与激励

  吹哨人保护立法应该辅以有效的宣传、沟通和培训工作。正如1998年经合组织《关于改善公共服务道德行为的建议》所述,向员工宣介他们吹哨的权利和义务是必不可少的。一些G20国家也在法律中明确规定了这一点。例如,在美国,《职业安全与健康管理法》要求联邦机构发布有关吹哨人保护的相关信息,以便让员工了解与受保护披露有关的权利。同样,在法国,国家信息与自由委员会发布了关于实施举报系统的指导方针,其中包括需要向潜在吹哨人传达明确和完整的信息。[33]一些国家也有专门的非政府组织为潜在的吹哨人提供咨询、鼓励和协助等。

  此外,为了鼓励举报,一些G20国家采取了奖励制度,包括金钱奖励。例如,在美国,《虚假陈述法》允许个人代表政府进行起诉,以追回被贪污或者滥用的公款,并可获得所追回金额的高达30%的奖励。[34]《多德 - 弗兰克法案》则授权向成功披露原始信息的吹哨人提供所追回资金10%到30%的奖励。韩国的吹哨人保护立法也有相关奖励的规定,金额可以高达200万美元。印度尼西亚法律则规定向帮助防止和打击腐败的吹哨人授予“感谢奖牌”。[35]

  (9)定期评估

  一些G20国家也采取措施定期评估其吹哨人保护制度的有效性。例如日本的《吹哨人保护法》明确规定在“该法生效大约五年后,政府将审查该法的执行情况,并采取必要改进措施”。[36]系统收集数据和信息是评估举报系统有效性的另一重要手段。例如在美国,功绩制保护委员会通过对员工展开问卷调查以了解他们作为吹哨人的经历情况。[37]这些举措在评估实施吹哨人保护立法方面的进展发挥着非常重要的作用。

  三、国外对吹哨人保护制度意义的论述

  国外对吹哨人保护制度的意义主要是从两个层面进行论述,分别为个人层面和社会层面。

  从个人层面来说,健全吹哨人保护制度有利于公民个人自由和民主权利的实现。事实上,西方学界在论证吹哨人保护制度时从这个角度进行切入最为普遍。这种个体自由和民主权利主要包含两方面的内容。一方面针对吹哨人来说,吹哨是公民言论自由和监督权的体现。比如有学者就将吹哨人受到保护的权利视为“无恐惧的言论自由”进行解读。在这类学者看来,吹哨人往往在权力结构中处于劣势,容易受到打击报复,因此存在种种压力和不敢说出真相的恐惧。但是对这些不端或者违法行为的曝光对于维护公共利益有着非常重要的作用。这样的例子不胜枚举,也不难想象。如果知情人在第一时间能完成“吹哨”,从而拉响警报,并引起有关方面的迅速介入和成功解决,那么很多的事故就可以得到避免,这不仅可以挽回很多财产损失,甚至包括很多无辜的生命。我国的宪法就明文规定了公民对于国家机关和工作人员的各种监督举报权利,这在G20国家中也是比较特殊的。

  另一方面,对于吹哨人之外的公民个体,吹哨人保护制度有利于实现他们的知情权。事实上,在西方自由民主的背景中,公民的民主权利并不是说进行选举投票就完事,而且还包括参与和监督政策执行的面向。对于很多会影响他们切身利益的举措,他们也有知情权,而吹哨人保护制度则是打破机构对于信息垄断的重要保障。该制度也是激进民主的重要推手,因为代议制民主往往更加依赖人民的精英代表或者体制化的官僚群体,而激进民主则寻求绕开他们实现直接的民主和监督。此外,吹哨人保护制度对于弱势群体提供了个人保护,比如在幼儿园受到虐待的幼童,校园里受到性侵的学生等等。

  在社会层面,吹哨人保护制度有利于维护社会的公共安全和利益,并提升企业和其它各种社会组织的社会责任。事实上,吹哨人保护制度的一大特征就是和公共安全和利益密不可分。正因如此,一些国家的吹哨人保护立法直接是以公告利益为名,比如英国、澳大利亚、匈牙利都推出了《公共利益披露法》,而韩国的则是《公共利益吹哨人保护法》。在提升企业等组织的社会责任方面,主要是该制度有利于提高内部人员对于违法违规或者不端行为的披露和举报,从而对企业切实兑现社会责任形成威慑和压力。经过几十年的不断努力,美国的企业界在吹哨人保护方面基本已形成共识,并在其伦理守则中包含了吹哨人保护的条款。此外,加强此举措也是企业等机构进行风险管理的重要手段。与通常的将吹哨人看作是麻烦制造者相反,吹哨人往往有助于企业的风险管理,因为他们能帮助企业更好地识别并纠正内部存在的不端或者错误行为。

  四、我国“吹哨人保护制度”现状及改进建议

  我国的吹哨人保护制度从无到有,逐渐完善,并日益得到中央的高度重视。事实上,我国是世界上少数在宪法中就有相关保护吹哨人条款的国家,比如我国《宪法》第四十一条就规定“对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利”。我国的《刑法》、《刑事诉讼法》等法律也有相关条款。此外,还有一些专门的部门法规也做了相关规定,比如《最高人民检察院关于保护公民举报权利的规定》(1991)、《人民检察院举报工作规定》(2014修订)、《中共中央纪律检查委员会中华人民共和国监察部关于保护检举、控告人的规定》(1996)等。2016年3月,中央深改组审议通过了最高检起草的《关于保护、奖励职务犯罪举报人的若干规定》,随后由最高检、公安部、财政部联合印发。该规定完善和细化了保护举报人的职责分工、保密措施、保护措施、打击报复行为处置,保障监督措施,有力地推动了开展举报人保护工作的制度化和规范化。

  不过虽然取得了上述的一些成绩,但是我国吹哨人保护制度还不完善,还有一些值得改进的地方,主要集中体现在如下几个方面。首先,在认知层面,对于举报的工具主义认知色彩较浓,而对于公民举报的权利本位认识不足,这或也是导致公共利益面向的举报偏少,不利于公共精神的培育。所以建议中央应该端正各界对于举报的认知,特别是从兑现宪法赋予权利,改善政治生态,推进民主政治建设,激发公共精神,缓解国际意识形态压力等高度去认识健全吹哨人保护制度的意义。第二,在制度设计层面,虽然我国当前各个监管机构基本都建立了举报制度,扩展了举报渠道,包括使用新媒体等,规定了相应的吹哨人保护措施,但是还没有系统保护吹哨人的专门立法。现有的相关条款散见于不同的法律法规,而且法律层面的规定多是原则性、笼统性的,在司法实践中缺乏可操作性。上述最高检2016年出台的规定也只是针对职务犯罪吹哨人的保护。而一部全面而专门的立法不仅较之于分散的条款有更高的可见性,同时它也更容易实现对所有部门,包括私企员工举报的全覆盖,而且便于统一管理和规范。这也有助于要求或激励私企实施控制措施以提供和便利举报,比如通过内部控制,伦理和合规项目,明确的反腐方案,欺诈风险管理等。第三,在制度的执行方面,对吹哨人的保护、救济、激励,对打击报复人的惩罚等都未做到无漏洞和强有力,因此导致吹哨人会担心遭到打击报复,所以出于自身安全的考虑,除非不得已,一般不愿进行实名吹哨,甚至对于匿名吹哨也会有所顾忌。这一方面是因为吹哨人保护制度的执行本身就是世界性的难题,另一方面则是因为我国的相关规定还不完善。因此,可以考虑加强如下一些举措:1)通过可诉讼化加强吹哨人和被举报对象双方的程序成义,包括落实保密制度等;2)切实防止任何形式的歧视性或隐性报复行为,包括解雇、停职或降级、其他纪律处分或纠正措施、重新分配任务、绩效评估、关于薪酬、福利、奖励、教育或培训的决定、要求接受医学检查、或职责、责任或工作条件等其它的重大变化、在遴选、复职、任用或晋升等人事变动方面的歧视行为;3)严厉打击骚扰、侮辱、威胁和任何其他形式的明显报复行为;4),免除吹哨人刑事和民事责任,特别是诽谤和违反保密法方面的指控;5)在有初步证据显示存在打击报复行为后,雇主有责任证明对举报者造成损害的措施是出于举报以外的原因。第四,在制度的宣介和激励方面,虽然当前的实践也做了很多工作,但是还有不到位的地方,比如在员工的入职培训和入职手册中应该加入相关内容,在每个机构或企业的宣传栏里面也应该长期张贴,在对于举报的物质激励方面也可以考虑借鉴国外一些国家的“罚金分成”的做法。只要结果是有利于社会及公共利益,或可以不用考虑吹哨人的主观动机。此外,还可以考虑引入非政府组织,通过他们帮助吹哨人分析举报的风险,提供具体的咨询和建议,从而促进一些公益组织与举报制度进行对接,更好地激发社会组织的公益职能。第五,在制度的评估方面,应该在顶层设计中就有预先考虑,并定期审查吹哨人保护的有效性,收集和分享相关数据,适时进行政策和制度调整等。

  总之,上述五个方面值得我们的顶层设计认真思考和研究。在每一个具体方面我们也可以借鉴国外的成熟做法。作为吹哨人保护制度的一个后来者,我们完全可以博采众国之长,并结合我们的国情制定出一套行之有效的制度。这样,我们旨在务本的反腐倡廉制度建设又将迈上一个新台阶,权力被进一步关进制度的笼子里,而我国的政治生态也进一步得到净化。

  [①]中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员,联系方式为:18911377366,andrewpcy@hotmail.com。本文为社科基金青年项目“我国预防腐败体制机制的国际借鉴研究”(15CDJ003)的阶段性成果。

  [②]吹哨人和举报人属于相同概念,只是因为吹哨人更形象生动,是英语“whistleblower”的直译,所以本文主要采取吹哨人的用法,但是在文中或可见到通用的情况。

  [③]参见韩旭、齐延平:《论美国法上的“禁止报复性解雇"规则》,《华东政法大学学报》,2017年第2期,第148-160页;栾甫贵,田丽媛:《吹哨者、公司、审计师的博弈分析基于吹哨者保护制度的研究》,《审计与经济研究》,2017年第1期,第38-48页;仇晓光、杨硕:《证券举报人制度:价值源流、规则构成与启示》,《社会科学战线》,2016年第11期,第218-225页;王倩:《保护“吹哨人”的劳动法分析——基于德国司法经验的考察》,《当代法学》,2016年第5期;戴巍:《联合国反腐败公约》视域下中国举报人保护法制发展分析》,《邵阳学院学报》,2016年第15卷第04期,第55-62页;詹强:《行政法学视野中的“吹哨人”制度》,《福建行政学院学报》,2 0 1 6年第4期(总第1 5 8期),第45-54页;鸿鹏、王聪、李真真:《美国科研不端举报人保护制度研究 》,《中国科学基金》,2015年第4期;谭洁:《美国<吹哨人保护法案>对我国食品安全监管的启示》,《广西社会科学》,2015年第1期;何名祥:《法治下实名举报人保护制度的建立和完善》,《中共贵州省委党校学报》,2014 年第1 期,第126-128页;陈卫东、张佳华:《检察机关举报工作中的现实问题与对策研究》,《中国人民大学学报》, 2011年第3期,第146-153页;郭萍《举报人保护制度设计的四个关键》(2014),何名祥的《法治下实名举报人保护制度的建立和完善》(2014)。

  [④]宋世勇:《中国举报统一立法研究》,北京:中国社会出版社,2016年。

  [⑤]李卫国:《举报制度:架起公众监督的桥梁》,北京:中国方正出版社,2011。

  [⑥] “The meaning and origin ofthe expression: Whistle-blower," The Phrase Finder. GaryMartin. retrieved on May 7, 2019 athttps://www.phrases.org.uk/meanings/whistle-blower.html.

  [⑦] “Ralph Nader,”wikipedia,retrieved on May 7, 2019 at https://en.wikipedia.org/wiki/Ralph_Nader.

  [⑧] OECD. Study on WhistleblowerProtection Frameworks, Compendium of Best Practices and Guiding Principles forLegislation. Paris, OECD, p. 7.

  [⑨] “whistleblower,”wikipedia, retrieved on May 7, 2019 athttps://en.wikipedia.org/wiki/Whistleblower#Origin_of_term.

  [11] OECD. Committingto Effective Whistleblower Protection. Paris: OECD, 2016, p. 1.

  [12] OECD. Committingto Effective Whistleblower Protection: Highlights. Paris, OECD, pp. 4-6.

  [13] Inter-AmericanConvention against Corruption, Art. 3(8); Council of Europe Civil LawConvention, Art. 9; and Africa Union Convention against Corruption, Art. 5(6).For a similar provision, see Council of Europe Criminal Law Convention, Art.22(a).

  [14] European Courtof Human Rights, Heinisch v. Germany, application no. 28274/08, 21 July, 2011.

  [15] OECD. Studyon Whistleblower Protection Frameworks, Compendium of Best Practices andGuiding Principles for Legislation. Paris, OECD, pp. 16-19.

  [16]这种分类并非绝对,而且也并不表明中间没有重叠,特别是公务人员和涉密人员的类别。

  [17] OECD. Studyon Whistleblower Protection Frameworks, Compendium of Best Practices andGuiding Principles for Legislation. Paris, OECD, pp. 8-9.

  [18] OECD. Studyon Whistleblower Protection Frameworks, Compendium of Best Practices andGuiding Principles for Legislation. Paris, OECD, p. 9.

  [19] Drake v. Agencyfor Int’l Dev., 543 F.3d 1377, 1381 (Fed. Cir. 2008).

  [20] Horton v. Dep’tof the Navy, 66 F.3d 279, 283 (Fed. Cir. 1995).

  [21] UN. TheUnited Nations Convention against Corruption: Resource Guide on Good Practicesin the Protection of

  Reporting Persons. Vienna, UN, p. 46.

  [22] UN. TheUnited Nations Convention against Corruption: Resource Guide on Good Practicesin the Protection of Reporting Persons. Vienna, UN, p. 47. Retrieved athttps://www.unodc.org/documents/corruption/Publications/2015/15-04741_Person_Guide_eBook.pdf.访问日期:2019年7月5日。

  [23] D. Banisar, Whistleblowing:International Standards and Developments, (2009), p. 27.

  [24] CanadaPublic Servant Disclosure Protection Act (2005), Section 16.

  [25] See para. 11 onU.S. Intelligence Community Whistleblower Protection Act (1999).

  [26] OECD. Studyon Whistleblower Protection Frameworks, Compendium of Best Practices andGuiding Principles for Legislation. Paris, OECD, p. 10.

  [27] India Billon Public Interest Disclosure and Protection to Persons Making the Disclosure(2010), Chapter VI., Section 16.

  [28] KoreaPrivate Participation in Infrastructure Act (2010), Article 14(4).

  [29] OECD. Studyon Whistleblower Protection Frameworks, Compendium of Best Practices andGuiding Principles for Legislation. Paris, OECD, p. 13.

  [30] South AfricaProtected Disclosure Act (2000), Section 4(1).

  [31] D. Banisar, Whistleblowing:International Standards and Developments, (2009), p. 32.

  [32] Ibid.

  [33] CommissionNationale de l’Informatique et des Libertés Guidelines for the Implementationof Whistleblowing Systems (November 2005), Article 4.

  [34] False ClaimsAct, 31 U.S.C.§3729.

  [35] Law No. 31 of1999 on the Eradication of the Criminal Act of Corruption, Article 42.

  [36] JapanWhistleblower Protection Act (2004), Supplementary Provisions, Article 2.

  [37] D. Banisar, Whistleblowing:International Standards and Developments, (2009), p. 41.

  (本文原发于《政治学研究》2019年第4期。本号有删节。)