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论文与报告
海外利益保护的国家间比较
2019-03-25 14:43:00

本文选自《国际形势黄皮书:2019年全球政治与安全报告》

海外利益保护的国家间比较

肖河

一、海外利益保护的比较研究框架

2018年9月25日,美国总统在特朗普在联合国大会发表演说。与以往一样,他在这次演说大肆宣扬了“美国第一”的理念。演说中,特朗普故作惊人地宣称:“美国将永远选择独立与合作,而不是全球治理、控制与统治…….美国将尊重在座国家的习惯、信仰和传统……要求的唯一回报只是对美国主权的同等尊重。”特朗普的发言意味着美国还将进一步调整期在全球范围内发展和维护自身利益的方式——从合法性较强、长期收益较高的多边途径转向于短期效率较高的单边和双边途径。这一变化也从侧面表明,即使是对美国这样的超级大国而言,在全球化时代充分保护自身的利益特别是海外利益仍然并非易事。美国仍然在不同的方式之间踌躇摇摆,而当前时代的海外利益保护仍然是一个没有现成答案的难题。

(一)权力、能力与动力的不匹配

海外利益保护之所以成为一个问题,就在于保护该类“特殊”利益的权力、能力和动力在国际社会的当前发展阶段难以取得平衡,始终存在效用、合作与合法性困境。一方面,那些拥有庞大海外利益的国家大多具有加以保护的动力,同时虽然它们在国家能力上存在不少差异,但是大多也具备加以保护的基本资源和能力,但是由于现有国际法体系确立了属地管辖权的优先地位,这些国家缺少合法的权力来实施这种领土管辖权以外的保护。这一合法性问题使得大国、强国、富国的海外保护行为可能“事倍功半”,甚至是“火上浇油”。另一方面,对于作为他国海外利益的地理载体的东道国而言,它们有足够的合法权力来实施对他国公民和法人利益的保护,但是其在能力和动力上则较在疑问。在极端情况下,对于这种需要耗费行政和财政资源的保护,东道国可能既无能力,也无意愿。通常情况下,国籍国会怀疑东道国是否会对自身利益“区别对待”;反之,东道国也会怀疑国籍国的保护海外利益的措施侵犯了自身的属地管辖权,甚至是“干预内政”。换而言之,海外利益保护所要解决的核心问题就是如何在全球化日益发展的形势下,更加有效地在国际法上平衡属地管辖权与属人管辖权,使得各国的海外利益保护需求与能力能够得到更加优化的配置。

属地管辖权与属人管辖权之间的矛盾内在于威斯特伐利亚体系之中,因为作为该体系核心的主权原则在国际法中确定了前者的优先性。与此同时,威斯特伐利亚或者说主权国家体系又是一个更多强调“程序性”而非“实质性”内容的国际秩序,主要规范了国家间的平等法律地位和对等交往程序,对于国家的国内外行为所应受到的约束和所应遵循的规则着墨不多。伴随着全球化的深化和全球治理的出现,威斯特伐利亚体系缺乏规则“方向感”的弊端愈发明显。以此而言,更好的海外利益保护要突破这一威斯特伐利亚体系的内生困境。对此,从实际中上看解决或者缓解这一困境有四条可能路径。

第一,是在不改变威斯特伐利亚体系的前提下,利用所有国家主权均“不受限制”的特点,通过主权之间的对抗性互动来加以保护。外交保护是这一类途径的代表,其实质是国家将对本国公民和法人的侵害“拟制”为对国家本身的侵害,并以此为由上追究侵害国的责任。这一途径在本质上遵循的是自助和权力政治原则,现代以来外交保护的合法性逐渐式微,同时作为理论内核的国家代行公民和法人权利的做法也不符合国际法“人本化”的发展趋势。不过,虽然外交保护总体上是一种“旧式”逻辑,但是其蕴含的主权间“报复”原则依然在现实海外利益保护中发挥着关键作用。

第二,是在不改变威斯特伐利亚体系的基础上,增加海外保护的资源投入,即在效率和合法性条件大致不变的环境上,通过增加投入来提高保护效果。领事保护是这一类途径的代表,其完全承认东道国在海外利益保护中的优先地位,但是主张国籍国在具体的保护过程中可以介入并发挥辅助作用,以增强东道国政府的保护能力。从逻辑上看,通过改善与东道国的关系(这通常意味着在诸多政策领域满足后者的要求)来促使其增强对本国利益的保护也属于这一途径。

第三,是部分改造韦斯特法利亚体系,增添更多的实质性内容,约束和规范国家对待他国海外利益的方式,将原本属于东道国自由裁量的相关内容转变普遍规则下的具有法律约束性的权利义务关系。塑造国际环境、引领国际体系是这一类途径的代表。这种塑造既可以通过广泛的多边谈判和建立全球性国际机制来实现,也可以通过有限的双边或者少边渠道甚至是单方面的国内立法来实现。

第四,是在自由主义国际秩序的实质规范(例如市场经济规则)深刻塑造了当前国际经济和政治环境的前提下,通过国家内部的“分权”,将原本由国家垄断的公共安全供给体系转化为多元参与、国家仅是分配、协调和监督节点的安全供给网络。“分权”后的安全供给网络能够更有效率地在私人和地方层面与他国的同类行为体对接,形成新的全球安全聚合(global security assemblage)。这一新的跨国关系通过“降维”(将原本国家间的政治互动转变为非政府行为体之间的互动)回避了主权国家体系中的合法性问题,实现了资源的更优配置。跨国私营安保产、保险、国际法律公司和各类民间团体均是这一路径的主要载体。

(二)海外利益保护的模式比较

比较不同国家的海外利益保护,大体有两个观察维度。其一是在保护手段的性质,这涉及与其他国家的互动方式,是外向型属性;其二是与手段密切关联的国内制度设计,这涉及国内各部门的地位影响,是内向型属性。值得强调的是,国家并非海外利益保护的唯一主体。从海外利益出现起,具体承载这一利益的公民和法人以风险规避为主要内容的自我保障就是最为普遍的保护手段。在全球化迅速发展的当今世界,跨国企业和商业机构也具有和承担了更多的“自我保护”的能力和职责。在投资企业层面,这既包括消极的风险控制,也包括积极的履行社会责任和供应链管理;在其他商业机构层面,则是提供跨国环境评估、安保、金融和保险服务。这些措施本身并非是国家行为,更多地体现了各国在海外利益保护之中的共性。但是,对非政府行为体海外利益的态度以及相关的国内管制政策却体现了各国在国家层面的偏好。因此,非国家行为体如何通过全球安全网络保护自身虽然不是国家海外利益保护模式的直接比较内容,但是其背后的政策导向却应当是题中之义。

在现实中,国家一般会综合采用所有四种海外利益保护途径,但是由于利益保护需求、国家能力和国内制度偏好上的差异,不同国家会更偏重某一类或某几类措施,这种构成比例上的差异就形成了国家海外利益保护的不同“模式”。根据海外利益保护措施的强制性高低和行动主体来加以分类,大概有四类构成不同模式的基本类型,它们分别是外交保护、立法强制、东道国主导和安全聚合型。其特征如下表所示。

外交保护型是最“经典”的一类海外利益保护措施,其更多遵循的是“主权对抗”的逻辑途径,通常具有较高的强制性。这类措施的执行大多取决行政部门的自由裁量,19世纪以来的各类“炮舰外交”就是其中的典型代表。东道国主导型则与此相反,其主要通过领事保护、外交交涉等强制性较低的措施加以保护,归根到底它们的效果如何还是取决于东道国的意愿和能力。立法强制型则是以国内法(包括国内立法机构批准的国际条约)代替行政机构的自由裁量、具有高度强制性的海外利益保护措施,其相较于外交保护型措施更加 “刚性”,各种“长臂管辖”或者“治外法权”通常是此类措施的内容。安全聚合型则是通过强制性更低的国际法框架内的商业和社会活动来保护海外利益,是一类软性、多元、本地化的保护措施。

现实中,由于海外利益这一概念本身的复杂性和载体的多元性,这四种海外利益保护类型并非是相互排斥的,国家在不同的利益领域可能偏好不同的保护模式。不过,通常只有国力在中等强国以上的国家,才具备采取高强制性措施的可能性。总体来看,国家的综合能力越强,其海外利益保护模式也就越多元化。在这一分类比较框架基础上,下一部分将通过对两类主要国家的介绍,来展示不同国家在海外利益保护上的政策偏好和类型组合。

二、主要国家海外利益保护的模式案例

根据在现有国际体系和秩序中的影响力大小,这一部分将展示两类主要国家(至少具有一定地区影响力的次强国家)的海外利益保护模式。一类是当前国际秩序的“内圈”主导国家,即美国和英、法等欧洲大国,后者则是包括日本、印度在内的其他次强国家。之所以将日本这样的发达资本主义国家和印度这样的新兴经济体国家归位一类,是因为它们在海外利益保护上仍然与欧美强国存在重大差异,主要是在海外利益保护措施的强制程度上仍然相形见绌哦。这一差异与国家间的综合实力差距有密切关系。

(一)海外利益保护的主导强国模式

美国是当今国际体系中的霸权国家,也是国际秩序的主要塑造者。美国在海外利益保护中采取了相当数量的高强制性措施,其广泛使用立法强制型措施,同时也不排除在极端情况下采取包括行使武力在内的外交保护型措施。以1948年马歇尔计划的出台为分水岭,原本主要属于行政部门、特别是总统和国务院的保护海外美国公民及其财产的权力逐步流向国会。特别是涉及财产保护的部分,基本上被写入各类由国会提出或批准的立法和条约。其实质是用美国的政治、经济和军事实力来支撑美国的国内法,迫使其他国家不得不按照美国的国内法律来约束自身涉及美国海外利益的行为。这些做法当然具有不同程度的霸权主义色彩,但是相对于由行政部门主导的外交保护,其透明度和机制化程度更高,能够在国际社会中形成较为稳定的预期。当前,美国的相关法律条文众多、体系庞杂,其中最为重要的包括对受援国附加了多种义务的《对外援助法案》,以及针对其他国家没收美国公民海外资产的各类贸易法案和修正案。

美国海外利益保护的高强制性特征带来了两方面的影响。一方面其具有明确、高效的优势,能够切实抑制其他国家针对美国海外资产的负面行为;但是另一方面也会引起合法性争议,甚至促使其他大国采取反制性的立法措施。因此,美国广泛采用立法强制型的海外利益保护措施是以其在国际体系中独有的实力优势地位为支撑的,其他国家难以亦步亦趋地效仿。与用立法迫使其他国家接受自身体系的美国类似,欧盟在海外利益保护中也在试图推动东道国与自身在治理环境上的同质化,但是不同的是,欧盟是通过更具弹性的共同的欧盟扩大和睦邻政策来实现这一目标。欧盟以入盟谈判和援助补贴为主要政策抓手,通过严格的考核来改变政策申请国和受援国的国内治理规则。这种塑造模式也具有相当程度的强制和干预性,但是与美国相比其针对的对象更为有限,对国际环境的塑造作用较小,同时政策的自由度也相对较大。总之,作为国际秩序的引领者,美国和欧盟始终在利用多种方式为侧重程序性的主权国家体系增加实质性规则,塑造有利于自身海外利益的国际经济和治理环境。

除了立法强制型措施之外,美国和欧盟自20世纪80年代的里根和撒切尔革命起就开始大力发展安全聚合型措施,在继续倚重传统非政府行为体的同时,还在海外安全供给上大量“外包”,充分利用政治成本更低、合法性更强的网络型安全供给。其中,出于新自由主义的经济意识形态和广泛的实际运用,安全外包已经成为美国安全和防务体系中不可分割的一部分,实际上分享了美国的国家权威和合法性。这一“安全私有化”进程既有政府政策的推动,也有立法规范的跟进。欧盟在“安全外包”的立场与美国较为相似,正在积极推动国际私营军事和安保公司的规制化。整体上看,美国和欧盟非强制性的安全聚合型保护与强制性的立法强制保护互为补充,更好地覆盖了海外利益领域。相对而言,美国对于东道国主导型的保护措施重视不够。例如,在最为常规和普遍的领事保护上,美国对于该类保护的互惠性重视不足。作为《维也纳领事关系公约》的缔约国,美国一直未能充分履行公约规定的通告义务,这也显著影响了其他国家在涉美事件中履行领事保护义务的质量。

最后,外交保护乃至于军事性的对外干预也一直是美国和英、法这样的欧洲大国在海外利益保护中的选项。尽管三国在使用这一政策工具时更加谨慎,但是它们并没有在法理上放弃使用这些。西方学界甚至据此提出了将军事干预合法化的“正义战争”标准,有条件地将行使武力转化为有效、合法的政策工具。除美国外,法国是当前最频繁和最大规模使用武力干预的国家。法国军事力量广泛分布于西非地区,21世纪以来在乍得、中非和科特迪瓦的法国军队承担着直接保护法国公民、支持亲法政府、维护区域稳定的职责。这也引发了国内外的强烈争议。

在特朗普执政后,美国的海外利益保护模式发生了一些变化,这主要体现在对国际环境的塑造上。以往,美国主要通过联合国、WTO等广泛的多边机制来整体性地塑造有利于本国利益的国际规则环境。但是随着全球化的发展,这种模式被越来越多的美国人视为“缓不应急”、“资不抵债”,亟需通过更有效率的选择性的少边主义甚至是单边主义的方式来推进对美国更为有利的“新版”国际规则。早在奥巴马时代,TPP就带有这一色彩,不过该协定在总体上仍然希望争取更多国家的前期支持,营造出一种“多边主义”的氛围。但是特朗普政府并不在乎是否具有多边主义色彩、是否具备足够的国际合法性,而是希望采取更加直接方式。从目前看来,尽管这种方式使得美国与很多国家发生了更为激烈的冲突,但是也收获了部分成果。例如,特朗普已经先后通过强硬的双边谈判迫使墨西哥和加拿大就重修NAFTA做出让步,形成了对美国更有利的贸易协定。这恐怕将鼓励美国进一步地按照“特朗普主义”来塑造国际环境。

(二)海外利益保护的次强国家模式

次强国家保护自身海外利益的模式大致可以分为两类。第一类在海外利益保护上的立场较为“温和”,较少强制性,它们的行为方式更接近中小国家。

第一,由于国家力量相对有限,它们较少甚至很少采取外交保护或者立法强制型措施,更多地是通过约束本国海外行为体的方式来控制风险。其中不少国家规定,公民个人应当为海外救助行动支付费用,这也是为了增强个体和法人的海外风险意识。有些国家和社会甚至会高度强调公民在海外有责任为国家“减少麻烦”;第二,这些国家高度重视塑造有利于自身海外利益发展的国际环境,但是与美国或者欧盟能够通过单边或者双边措施来实现这一目标不同,它们更多依靠参与和影响区域和全球性多边机制来得偿所愿。例如,对于这些国家而言,像《汉城协定》和《华盛顿协定》这样的多边投资机制就更具重要意义,比缔结双边投资协定更加高效;第三,这些国家更为重视非强制性的外交措施,营造良好的对外关系,因此外交部门在政府中往往拥有更高的地位和更多的权限,在海外利益保护中发挥着比其他部门更为重要的作用;第四,这些国家同样认识到了全球安全聚合的发展趋势,但是与美国高度重视和广泛利用国际私营军事和安保产业不同,它们更多是通过增强社会间联系的“软性”手段来维护海外利益。例如,相对于美国、英国等高度发达的“安全外包”国家,同为发达国家的日本就并不热衷于发展自身的国际私营安保产业,而是高度重视通过公民组织增强与东道国社会的联系。这种做法不仅资源投入较少,而且效果更加突出。

第二类国家保护海外利益的方式则更具“攻击性”,印度是其中的典型代表。与其他次强国家相似,印度高度重视利用公民组织来增强与他国社会间的联系,重视国际多边组织的作用。但是区别在于印度同样敢于使用外交保护型措施,甚至是直接派出武装力量干预其他国家内政,保证当地的政治发展不会危及自身的海外利益。印度海外利益保护的这一特征在应对中国提出的“一带一路”倡议时表现得极为突出,其经常通过带有强权政治色彩的外交行动向斯里兰卡、尼泊尔和孟加拉国施压,防止它们“倒向”中国。除此之外,印度还和欧美大国一样,广泛利用民主援助来塑造有利于自身的国际环境。例如,印度是联合国民主基金会继美国之后的第二大出资国。与印度“咄咄逼人”的干预性、强制性的海外利益保护模式相匹配,印度还在外交部之外专门设立了海外印度人事务部,后者可以独立处理相关的海外利益保护问题。值得注意的是,由于善于利用自由民主的意识形态和公民组织,印度的海外干预通常不会引起广泛非议。其中原因除了西方大国的默许和支持以外,也体现了不少发展中国家、特别是非洲国家在卢旺达种族屠杀后在干预问题上的态度变化。这一趋势在利比亚和叙利亚危机爆发后,还进一步扩散到北非和中东的不少国家。沙特阿拉伯、土耳其这样的地区大国在保护自身的海外利益时也在不同程度上具有相似特征。

三、比较视野下的中国海外利益保护

利用第一部分提出的分类框架,对比第二部分的模式展示,可以更清楚地看到当前中国海外利益保护的特政,这也从侧面提示了中国海外利益保护的可能发展方向。

(一)中国海外利益保护的比较特征

首先,无论是行政部门主导的外交保护型措施还是立法部门主导的立法强制型措施,中国都很少采用。这导致除了利比亚撤侨等极少数情况,中国的海外利益保护大多是通过低强制性的与东道国的外交交涉实现,高度依赖与东道国的双边关系和对方的意愿和能力。特别值得强调的是,尽管中国的对外援助和投资金额庞大,但是并不存在欧盟式的严格评估体系,因此中国的经济力量在塑造有利于自身的国际环境方面作用有限。有鉴于此,近年来中国也在考虑制订带有一定立法强制型色彩的对外援助法,特别是要建立援外监督评估体系,但是目前尚无显著进展。在海外利益保护的逻辑上,中国主要还是通过经贸往来和直接援助等国际经济联系来强化东道国主导型的保护措施,其作用是间接的、低强制性的,这在确保较强合法性的同时也增加了海外利益保护中的不确定性。因此,也有观点指出,中国的对外政治经济政策并未有效塑造区域环境、保护自身的海外利益,包括“一带一路”倡议在内诸多合作虽然规模迅速扩大,但是更多反映了东道国的利益需求,没有显著增强中国的控制和保护能力。低强制性是中国海外利益保护的最主要特征。

其次,对于安全聚合型的海外利益保护措施,中国开始逐步认识到其优势和重要性,但是这种认识与其他主要国家又存在一定差异。一般而言,遵循市场经济原则的商业行为体和遵循非盈利原则的公民组织是全球安全聚合网络中的两类主要非政府主体。大部分国家在保护自身海外利益的过程中都会“两者并重”,让它们在各自领域发挥突出作用。比较而言,中国在利用这两类主体时都存在短板。一方面,中国企业、政府和学术界开始认识到国际私营安保公司等商业行为体在海外利益保护中的重要作用,其效率高、政治成本低、合法性强的优点日益得到认可。但是这种重视更多的是出自浅层的现实需要而非深层的理念转变,并没有真正实现朝向“安全聚合”网络的转型,这也导致相应产业和行为体的发展并不迅速。另一方面,中国非盈利性公民组织的国际化程度更低,与其他国家的同类组织相比明显相形见绌。中国的公民组织一般都有深厚的政府背景,与国际通行模式差异较大,也缺少国际交往和对话的经验能力,很难与国际和东道国的非政府组织有效对接、合作或者相互制衡。与相应的市场行为体相比,中国公民组织的国际化面临更多认识和体制上的挑战。利益保护主体的多元化程度有限是中国海外利益保护的另一重要特征。

这两个特征共同决定了中国的海外利益保护主要是由政府主导的,其他非政府行为体发挥的作用还较为有限。在政府中,主要是由行政部门的自由裁量来进行保护。而且,相应资源和外交投入大多需要经过东道国政府的“接收”和“转化”才能转化为终端安全供给。这部分导致了中国对海外公民和资产的保护高度依赖领事保护的局面,使得外交部的领保部门“小马拉不动大车”,有限的领保资源和不断增长的海外利益保护需求之间缺口不断拉大,领事保护的“可持续性”问题日益突出。对此,很多观点指出在增强资源投入和多元供给渠道之外,还需要通过立法等手段减轻政府的海外利益保护责任、降低公民的海外安保预期,以此增强中国领事保护的可持续性。就目前看来,虽然中国正在探索多元化的海外利益保护模式,突破对外交交涉和领事保护的依赖,但是尚未显示出总体特征的变化。

(二)中国海外利益保护的可能发展方性

强制性低、多元化不足是中国海外利益保护的两大特征。前者使得中国的海外利益保护措施的合法性较强,不容易引发双边摩擦和冲突,但是缺点是保障力度不足,资源投入和安全供给之间的关系也较为间接;后者则是中国海外利益保护的明显短板,使得中国难以在不同的情境下选择恰当的保护方式,经常要以政府应对非政府行为体,打“不对称战争”。其中非盈利性的公民组织的发展和国际化不足更是短板中的短板。

展望未来,虽然逆全球化和民粹主义思潮还会在全球掀起波澜,但是这更多是对日益深入的全球化进程的反应,难以逆转全球化和全球治理的趋势。在这一背景下,世界范围内的属地管辖权与属人管辖权的交织和冲突还将深化,全球安全聚合还将进一步扩大,世界各国关于海外利益保护中合法性问题的认识还将持续转变。就目前看来,只要符合一定条件,无论是外交保护还是国内立法,国际社会对这些更具强制性的海外利益保护措施的接受程度都在提高。

要想提高中国海外利益保护的能力,除了增强中国各类政府、非政府主体的海外行动能力之外,更主要的是要提高保护模式本身的效率。为此,一种思路是在更大程度上实现安全供给的“分权”,将原本属于国家的安全保护职能下放给市场和其他的社会行为体,将国家主权之间的互动“降维”为社会之间的互动,遵循的是较少合法性争议的通行国际规范。这样既可以增强海外利益保护的自主性、灵活性与合法性,又可以确保成本和收益之间的权责对等,提高整体效率。另一种思路则是在与东道国的政治经济互动中争取更多主动,通过达成有约束力的双边条约、建立国内立法的方式来保障资源和外交投入的产出,化被动为主动。尽管在这一过程中肯定会出现一定程度的争议,但是这种转变符合国际社会的整体发展潮流,长期来看反而会增强中国海外利益保护的国际合法性。

 

 

 

 

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(本文选自《国际形势黄皮书:2019年全球政治与安全报告》。《国际形势黄皮书:2019年全球政治与安全报告》,张宇燕主编;李东燕、邹治波副主编,社会科学文献出版社,2019年1月出版。)