全球气候治理进入“落实”时代
江思羽
2022年11月6日至20日，《联合国气候变化框架公约》第二十七次缔约方大会（COP27）在埃及沙姆沙伊赫举办。自1992年《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）签订以来，全球气候治理已走过了30年的光景。在2015年之前，国际气候谈判的中心任务是达成全球统一的减排目标，2015年《巴黎协定》的通过使这一目标得以实现。此后几年，各缔约方围绕《巴黎协定》的具体规则展开谈判，2021年格拉斯哥气候大会（COP26）最终缔结了《巴黎协定》规则手册。2022年召开的COP27以“共同实施”为主题，正式拉开了“落实”《巴黎协定》的序幕，为未来一段时期的全球气候治理定下基调。30年来，全球气候治理虽已取得卓越成就，但在大国博弈日趋激烈的背景下，未来仍面临着各种各样的挑战。
一、发达国家与发展中国家博弈加剧
发达国家与发展中国家之间的博弈贯穿整个全球气候治理的历史。根据《公约》确立的共同但有区别的责任和各自能力原则，发达国家应率先垂范如何应对气候变化及其所带来的不利影响，并向发展中国家提供资金、技术和能力建设等方面的支持。但发达国家和发展中国家在气候资金问题上的分歧始终存在，资金问题也是气变谈判中最棘手的议题之一。目前，全球气候治理已进入“落实”阶段，而“落实”更离不开真金白银，发达国家与发展中国家之间的博弈恐将进一步加剧。
首先，发达国家对发展中国家的气候捐资长期不足。2009年发达国家承诺到2020年每年向发展中国家提供1000亿美元的气候资金，帮助后者减少温室气体排放和适应气候变化，但这一承诺未能完全兑现。据经济合作与发展组织（OECD）计算，2013年至2020年，发达国家为发展中国家应对气候变化每年筹措的资金从524亿美元至833亿美元不等，其中仅有四年超过700亿美元，与1000亿美元的目标相差甚远。此外，双方对于资金的来源与界定也存在分歧。发展中国家强调气候资金应该是“新的、额外的”且以公共资金为基础，发达国家则倾向于撬动私人资金来弥补资金缺口，并将贷款作为主要融资工具，2020年有超过70%的公共气候资金以贷款而非赠款的形式提供，这加剧了发展中国家的债务危机。COP27发布的《沙姆沙伊赫实施计划》指出，相对于发展中国家的总体需求，全球气候资金流量仍相对较小，2019年至2020年的总规模约为8030亿美元，仅相当于将全球升温控制在2℃或1.5℃以下所需投资的31%至32%。未来，随着全球气候治理进入“落实”阶段，各国对气候资金的需求越来越大。
其次，针对损失与损害的融资成为新的争论焦点。在气变谈判中，损失与损害是指由于人为引起的气候变化对自然系统和人类本身造成超出适应能力的不可逆伤害，它涉及气候正义的理念，发达国家应当对脆弱国家遭受的损失与损害进行救助、补偿甚至赔偿。长久以来，发展中国家对损失与损害的有关诉求都遭到发达国家的拒绝。2013年华沙气候大会同意建立“华沙损失与损害国际机制”，但未就核心的资金诉求进行回应。2015年《巴黎协定》首次单列出损失与损害条款，但同时规定其“并不涉及任何义务或赔偿，或为任何义务或赔偿提供依据”。在COP26会议上，发达国家拒绝了发展中国家联合提议设立“格拉斯哥损失和损害融资机制”的要求。COP27开幕前，各方代表激辩两天，最终将损失与损害议题纳入大会议程，实现历史性突破。在此次大会上，各方都承认气候变化日益带来显著的负面影响，脆弱国家需要特别资金支持，对峙焦点在于是否需要新设立一个专门针对损失与损害的资金机制或机构。经过艰难的谈判，各方最终在该议题上迈出了历史性的一步，同意设立损失与损害专项基金，支持遭受气候灾害的脆弱的发展中国家应对气候变化。但是，COP27只是迈出了第一步，对于由谁出资、出多少、谁应获得资金等具体规则还有待进一步讨论。可以预见，对损失与损害基金的谈判与博弈将是发达国家和发展中国家争论的新焦点，也是未来气候治理的重点议题。
二、气候变化领域成为大国竞争的“新战场”
应对气候变化已是国际社会的共识。但在大国博弈加剧的背景下，全球气候治理的政治色彩不断强化，气候变化领域正成为大国竞争的“新战场”。拜登政府上台后，将气候变化置于美国外交政策和国家安全的核心，试图把美国重塑为一个值得信赖的全球气候“领导者”，气候变化已沦为美国实现政治目标的工具。尤其是随着中美竞争的加剧，美国及其盟友号称站在所谓“科学”“道义”的制高点，以治理气候之名行打压、遏制中国发展之实。比如，美国等国家质疑中国的碳达峰碳中和进程、要求中国做出更多减排承诺、限制中国煤电发展、污名化中国海外能源投资，甚至为在“减排”问题上绑架中国，欲向联合国提议终止中国的“发展中国家”地位。
当前，国际标准领域的竞争日趋激烈，国际标准化战略成为各国实现本国参与国际竞争的突破点。随着气候变化成为热点议题，国际社会对气候相关规则和标准制定主导权的争夺加剧。在碳中和目标下，利用市场工具应对气候变化的重要性日益凸显，而全球统一规则的缺乏为各国争夺规则主导权留出空间。欧盟已率先推出全球首个碳关税机制，预计将于2026年正式运行。2022年3月，美国证券交易委员会发布了最新的气候信息披露规则提案，首次要求在美上市公司报告其业务与气候相关的影响。随着大国博弈不断加剧，拜登政府重回其所谓的多边主义，美欧构建以西方为中心的跨大西洋气候治理与环境保护规则的意愿明显加强，因此未来需警惕其采取单方面措施，利用碳关税和其他贸易工具在国家间构筑“气候壁垒”。
围绕应对气候变化和低碳经济，全球掀起了新一轮产业竞争潮流，各国在与低碳技术相关的产业链供应链领域的竞争加剧，甚至有部分国家欲趁机“脱钩断链”，构筑“小院高墙”。2022年8月，美国国会颁布《通货膨胀消减法案》，将在未来10年投资3690亿美元用于应对气候变化。该法案涉及多项新能源产业补贴项目，包括太阳能、风力发电、电动汽车等行业，目的在于促进美国新能源产业的“独立自主”。这种具有歧视性的贸易保护政策引发了国际社会的强烈担忧，欧盟、日本、韩国纷纷向美国表达不满。
三、全方位推进气候治理的全球应对
尽管全球气候治理面临各种新情况、新挑战，但也取得了显著的成绩。COP26启动了“格拉斯哥—沙姆沙伊赫全球适应目标两年工作计划”，COP27建立了损失与损害专项基金，全球气候治理重减缓、轻适应的局面正在改变，未来的气候治理是减缓与适应并重的气候治理。
减缓主要是指减少温室气体排放，减缓气候变化速率；适应是指采取切实有效的调整适应行动，降低气候变化不利影响和风险。全球既存在减缓差距，也存在适应差距。对于各国来说，减缓更多意味着做好自己的事，适应则意味着为需要帮助的脆弱国家提供力所能及的帮助。应对气候变化仅靠一国的力量是不够的，必须依赖国际合作。
首先，大国的团结和引领不可或缺。一方面，鉴于中美欧三方的碳排放量之和就超过了全球总排放量的40%，大国对于提振减排信心、确保世界朝着净零排放方向前进至关重要。根据《2022年排放差距报告》，在目前的政策情境下，到本世纪末全球气温将升高2.8℃。若想实现本世纪末2℃以内的温控目标，到2030年全球温室气体排放量必须比现行政策下的排放量减少30%；若想实现1.5℃目标，则需要减少45%。要减少全球碳排放，大国具有不可推卸的责任。另一方面，大国拥有帮助脆弱国家的能力，对于气候适应和融资至关重要。《2022年适应差距报告》指出，全球在适应气候变化的规划、资金支持和实施方面的付出无法跟上日益增长的风险，很多国家没有办法依靠自己的力量适应气候变化，必须需要寻求与大国合作。
其次，国际社会必须坚持多边主义，维护以联合国为核心的气候治理多边机制，依靠双多边平台沟通解决问题。目前，世界正面临地缘冲突、大国博弈、通胀高企、经济下行等多重危机，全球“气候赤字”仍在不断扩大。解决上述问题需要依靠国际合作与国家间的充分沟通协调，《公约》等机制则为各国提供了平等协商的重要平台。未来，国际社会应坚持公平、共同但有区别的责任和各自能力原则，朝着《巴黎协定》的目标方向团结协作，并通过各类双多边平台充分协商、管控分歧，携手应对气候变化这一人类共同的挑战。
最后，全球气候治理还需团结所有力量，充分发挥非缔约方利益相关方的作用。应对气候变化需要技术创新的支持、发展方式的转型以及生活观念的改变。在气候治理过程中，私营部门是技术创新和气候融资的重要推动力。在当前气候议题可能被其他危机所冲淡的情况下，非国家行为体和社会组织等关键力量在传播气候知识、提升公众对气候变化的认识方面发挥着举足轻重的作用。正如联合国秘书长古特雷斯所说：“我们要将应对气候变化问题深入到社会生活的各个方面，要让学生们行动起来，要让企业家们行动起来，要让公众们在日常生活中行动起来。”
（本文发表于《世界知识》2023年第1期。）