奉行互利共赢开放战略，推进高水平对外开放
姚枝仲
党的二十大报告提出，要“坚持对外开放的基本国策，坚定奉行互利共赢的开放战略”，“推进高水平对外开放”。这是党中央根据国际国内形势变化和新时代新征程中国共产党的使命任务做出的重大战略部署，是在国内加快构建新发展格局、着力推动高质量发展，在国际上促进世界和平与发展、推动构建人类命运共同体而做出的重要战略决策。深刻理解这一决策部署的逻辑和实践，对于更好地推动全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴具有重大意义。
一、为什么要奉行互利共赢开放战略推进高水平对外开放
中国已经处于全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的关键时期。在这一时期，中国面临前所未有的风险挑战，尤其是来自外部的打压、遏制、围堵、脱钩、断供、制裁等风险挑战。国际上恃强凌弱、巧取豪夺、零和博弈等霸权霸道霸凌行径危害深重，一些主要国家特别是发达国家更倾向于采取保护主义措施致使全球化出现倒退，新冠肺炎疫情和乌克兰危机更是加剧了这一趋势。中国发展的外部环境更加严峻复杂，可能出现越开放、面临的风险挑战越大的局面。在这一背景下，中国是收缩内顾甚至封闭以求自保，还是继续高举开放大旗、以勇毅前行的姿态迎接重大外部考验，是一个重大的战略抉择。党的二十大做出坚持对外开放基本国策、坚定奉行互利共赢的开放战略、推进高水平对外开放的战略决定。这一决定在国际上有利于维护开放型世界经济，营造更好的国际环境；在国内有利于促进深层次体制机制改革，不断提高发展质量和发展活力。这一决定体现了党中央的深谋远虑，凝聚了全党和全国人民的意志，对于全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴将发挥深远的推动作用。
（一）营造良好国际环境需要中国推进高水平对外开放
中国经济持续稳定发展需要维护开放型世界经济，而当前的世界经济正受到全球化逆流的冲击。中国坚定奉行互利共赢开放战略、推进高水平开放，有助于维护开放型世界经济，促进世界共同繁荣，为中国自身营造良好的国际环境。
当前的全球化正遭遇三股逆流的影响。一是发达经济体内民粹主义兴起导致其保护主义盛行。发达经济体曾经是推动全球化的力量，现在成了反全球化的力量。二是大国单边主义盛行，多边国际经济规则被破坏，大国在全球化过程中所形成的垄断能力被武器化使用，世界经济体系出现分裂趋势。三是新冠肺炎疫情阻碍了跨国交流，暴露了供应链全球配置所产生的脆弱性，加深了经济物资的国家安全属性。为降低供应链全球配置脆弱性和降低战略物资全球获取的国家安全风险，各国采取保护主义措施，从而产生新的反全球化力量。
中国在应对全球化的三股逆流方面均能起到中流砥柱的作用。发达经济体推动全球化的力量消退并以保护主义措施反全球化时，中国继续推进高水平对外开放，为全球化注入新的动力，成为推动全球化的主要力量，并以自身开放推动世界各国开放，对防止全球化快速倒退、继续推动全球化进步、维护开放型世界经济能起到关键作用。在单边主义盛行，多边体系被破坏时，中国坚决支持多边体系，维护多边体系，力主多边体系发挥作用，为稳定国际经济秩序起到关键作用。特别是中国高质量共建“一带一路”的倡议，为国际经济合作提供了新的机制。在其他国家破坏世界经济体系、造成世界经济分裂时，中国则在不断弥补世界经济裂缝，创造世界经济合作新机遇。在新冠肺炎疫情引发全球化倒退时，中国有效统筹疫情防控和经济发展的关系，积极帮助世界其他国家抗击疫情，以自身高效的生产组织能力满足全球需求以降低供应中断风险，并以自身需求的快速恢复为世界其他国家的产品提供市场；在各国更加强调供应链安全和经济物资的安全属性时，中国仍以开放的姿态吸引全球商品和要素，不断巩固和发展作为全球生产基地和市场基地的作用；同时，中国企业还在加大力度走出去，在全球参与生产布局，服务全球市场。中国不断扩大进口、不断加大吸引外资和促进企业走出去的做法，与美国等发达经济体限制进口、限制对外投资、补贴本土企业歧视外资企业的做法，形成鲜明的对比，在逆全球化的浪潮中为全球化的继续推进注入强大动力。
在大国博弈中，中国奉行互利共赢开放战略推进高水平开放，是应对美国及其盟友孤立、围堵和脱钩压力的高明策略，能形成有利于赢得博弈的国际环境。在成为其他大国的孤立脱钩对象时，中国不主动脱钩而是继续拥抱世界，世界经济就不容易脱钩，那些试图与中国脱钩的国家，自身可能成为脱钩对象，而中国经济仍在推进高水平对外开放中与世界经济紧密相连。而且，中国奉行互利共赢的开放战略推进高水平对外开放可使更多国家与中国形成利益共同体和命运共同体，选边站在美国阵营的国家会越来越少。这一方面消减美国及其盟友的反华力量，提高其反华代价；另一方面，中国持续保持同世界上绝大部分国家之间的经济联系，可使美国及其盟友无法实现对中国的有效孤立围堵，进而使其孤立围堵中国并以此遏制中国发展的图谋事实上破产。
（二）推动国内改革发展需要中国推进高水平对外开放
中国经济持续稳定发展还需要不断推进国内改革和发展转型，而当前的改革发展涉及更多的深层次体制机制问题，改革发展难度加大。坚定奉行互利共赢开放战略推进高水平开放有利于促进深层次体制机制调整，不断推进国内改革，推动高质量发展。高水平对外开放对国内改革发展的推动作用至少体现在五大方面。
一是有利于坚持和完善社会主义基本经济制度。中国的国有企业广泛参与国际竞争，国有企业的竞争力和行为在开放环境中受到国际市场的考验和约束，因而需要持续推进改革才能不断壮大国有经济的基础性地位；非公有经济特别是非公有资本在开放环境中可以更加自由的选择投资所在地，因而需要不断改善对非公有经济和非公有资本的管理，才能更好促进非公有经济的成长，增强非公有资本的活力。
二是有利于完善政府和市场的功能，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府的作用。在高水平开放环境中，市场有效配置资源的作用更加强大，市场失灵造成的破坏性后果也更加严重，需要不断完善市场功能，释放市场潜力，规范市场秩序。同时，政府行为不仅对本国经济有重要影响，对其他国家的贸易投资金融活动均有重要影响，更需要注重政府行为规范，更需要注重与政府行为相关的营商环境和经营条件的改善，因而也需要不断推进政府管理体制机制的改革。
三是有利于科教兴国和人才强国战略的实施。在高水平开放环境中，才能尽可能地利用人类文明的优秀成果和科技进步的最新成果，才能吸引全球优秀人才，才能在国际竞争中不断促进创新体系和教育体制改革。
四是有利于现代产业体系建设。在开放环境中，国内比较优势的变化有利于产业在生产成本上升压力下不断升级。同时，高水平国际同行带来的竞争压力能促进国内产业以更大力度创新驱动发展，更大力度在数字转型、绿色转型等领域实现更快成长，也更大力度在新的科技和产业领域实现突破式发展。
五是有利于提升全要素生产率。对外开放对生产效率有显著促进作用。其提升生产效率的渠道主要包括：促进资源在产业间更加有效的配置，提高整体资源配置效率。促进各产业内企业之间的竞争，不断提高企业效率和竞争力。通过产业链上的分工和优化重组，有效降低产品生产成本和促进更快的技术进步。通过提高产品参与国际市场的程度，更好发挥规模经济的作用。
二、如何奉行互利共赢开放战略推进高水平对外开放
奉行互利共赢开放战略推进高水平对外开放，需要在增强国内大循环内生动力和可靠性的基础上，不断提升国际循环质量和水平，不断为世界发展提供新机遇，并通过参与全球治理维护共同繁荣的国际经济秩序。
（一）不断提升国际循环的质量和水平
提升国际循环的质量和水平对于构建新发展格局至关重要，对于奉行互利共赢开放战略推进高水平对外开放至关重要。提升国际循环的质量和水平，不仅要在开放的领域和程度上下功夫，还要在强化开放的制度保障、机制安排上下功夫，更要在强化开放与国内大循环之间的关系、开放与国内高质量发展发展的关系上下功夫。具体来说，需要做好以下十个方面的工作。一是依托国内超大规模市场优势，以国内大循环吸引全球资源要素，增强国内国际两个市场两种资源的联动效应，提升贸易投资合作质量和水平。二是稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，推动对外开放从商品开放、要素开放向制度开放的纵深发展。三是推动货物贸易优化升级，创新服务贸易发展机制，发展数字贸易，加快建设贸易强国。四是合理缩减外资准入负面清单，依法保护外商投资权益，营造市场化、法治化、国际化的一流营商环境。五是推动共建“一带一路”高质量发展，不断完善共建“一带一路”合作机制。六是优化区域开放布局，巩固东部沿海地区开放先导地位，提高中西部和东北地区开放水平，加快建设西部陆海新通道。七是加快建设海南自由贸易港，实施自由贸易试验区提升战略，以实验的方式探索并推广更高水平、更宽领域、更深层次的对外开放。八是扩大面向全球的高标准自由贸易区网络，稳固中国与世界各国各区域的经贸合作关系。九是有序推进人民币国际化，提升金融服务国际经济交往的能力。十是深度参与全球产业分工和合作，维护多元稳定的国际经济格局和经贸关系。
（二）以互利共赢的开放战略为世界发展提供新机遇
坚定奉行互利共赢的开放战略，不断以中国新发展为世界提供新机遇，是中国对外开放最鲜明的特征，完全区别于以殖民、掠夺、霸凌以及损害他国利益以服务本国利益等推动开放的方式。贯彻互利共赢的开放战略需要落实三方面的措施。一是坚持经济全球化正确方向，推动全球化不断前进。全面深入参与世界贸易组织谈判，推动贸易和投资自由化便利化，推进双边、区域和多边合作，促进国际宏观经济政策协调，共同营造有利于发展的国际环境。同时，在国际上坚决反对保护主义，反对“筑墙设垒”“脱钩断链”，反对单边制裁、极限施压。二是推动各国分享中国发展新机遇。继续以主办中国国际进口博览会、降低关税甚至零关税等措施，不断扩大进口，推动各国各方共享中国大市场机遇，使中国发展成果更好惠及各国人民。三是增强各国发展动能。共同培育全球发展新动能，加大对全球发展合作的资源投入，致力于缩小南北差距，坚定支持和帮助广大发展中国家加快发展。
（三）以共商共建共享的全球治理观推动建设共同繁荣的国际经济秩序
共商共建共享是具有中国特色的全球治理观，是在共建“一带一路”倡议的实践和中国参与全球治理的实践基础上提出来的新观念，是推动构建人类命运共同体的重要理念支撑。践行共商共建共享的全球治理观，建设共同繁荣的国际经济秩序，需要做好三方面的工作。一是积极参与全球治理体系改革和建设，坚持真正的多边主义，推进国际关系民主化，推动全球治理朝着更加公正合理的方向发展。二是坚定维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序、以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则，反对一切形式的单边主义，反对搞针对特定国家的阵营化和排他性小圈子。三是推动世界贸易组织、亚太经合组织等多边机制更好发挥作用，扩大金砖国家、上海合作组织等合作机制的影响力，增强新兴市场国家和发展中国家在全球事务中的代表性和发言权。
三、如何在推进高水平对外开放中有效维护国家安全
对外开放的风险不容忽视。开放水平越高，国内经济活动与外部联系越紧密，往往伴随着更大的风险，而且还会有越来越庞大的海外利益。与开放相关的风险有可能对国家安全造成重大挑战，甚至迟滞中华民族的伟大复兴进程。因此，必须统筹开放与安全的关系，建立高水平安全防护机制保障高水平开放，以新安全格局保障新发展格局。
开放条件下的经济安全风险包括国内经济安全风险和海外利益安全风险。其中国内经济安全风险有两大来源。一是经济活动本身造成的安全风险。比如世界经济周期性变动对国内经济安全稳定造成的影响，资本大规模流入流出对金融市场和经济活动造成的影响，外资在国内广泛参与经济活动从而在某些重要行业形成垄断地位造成的安全风险等。二是外部冲击带来的安全风险。包括自然灾害、疫情等意外事件冲击，经济规则变动带来的冲击，以及针对中国的经济冲突等所造成的冲击。有必要针对不同风险类别和风险来源分类构建经济安全网，有效提高安全防护能力。
(一)着力构建应对经济活动风险的安全网
构建风险阻断机制，有效防范外部经济金融危机对国内经济的传染和大规模跨国资本流动对国内经济的影响。包括完善清迈倡议机制和金砖应急储备机制，构建功能更加强大、覆盖范围更加广阔的国际金融安全网络，通过参与外部危机救助防止危机向国内蔓延，尽可能将危机阻挡在国门之外；进一步完善人民币汇率形成机制，加大外汇市场发展力度，使人民币汇兑市场成为吸收外部经济风险的第一道国内防火墙；强化对资本流入流出的监测，保留对资本项目的临时管制措施，以应对重大危机事件。规范外资安全审查机制，防止外资对国内重要行业的控制。特别是加强对国家安全相关领域的投资审查，包括军工、军工配套等领域，以及在军事设施和军工设施周边地域投资，重要农产品、重要能源和资源、重大装备制造、重要基础设施、重要运输服务、重要文化产品与服务、重要信息技术和互联网产品与服务、重要金融服务、关键技术以及其他重要领域的投资。
（二）着力构建应对外部意外事件或冲突风险的安全网
建立应对重大自然灾害和全球流行病的应急物资储备机制、救援机制和应对国际冲突的安全机制。确保粮食安全，逐步降低种子对外依存度。确保能源资源安全，提高能源资源储备能力和进口来源、进口运输渠道多元化程度，通过加快绿色转型逐步降低对外能源依赖度。提高重要产业链供应链的韧性和安全程度，瞄准产业链供应链上的脆弱点大力发展国内生产能力，对于必要的外部供应链，建立多元稳定的供应格局，并通过外交与经贸协议稳固与相关供应国的国际经济关系。有序推进人民币国际化，逐步提高国际交易中人民币和人民币跨境支付系统的使用比重，提高应对金融制裁的能力。健全反制裁、反干涉、反“长臂管辖”机制，发展反制的经济手段和法律手段。积极参与全球新规则谈判，反对以意识形态、社会制度、人权等为由制定排他性经济规则，防止落入规锁陷阱，同时积极争取于我有利的新规则。
（三）着力构建维护海外利益的安全网
推动安全保卫力量走出去，逐步提升中国海外利益保护力量。商签或者升级双边投资保护协定，稳定双边关系，限制外国政府利用国有化等手段损害中国海外利益。积极参与和推动新的国际投资规则改革多边谈判，利用多边机制维护中国海外利益。主要包括推动世界贸易组织框架下的投资便利化国际规则改革、世界银行框架下的投资者与东道国投资争端解决机制改革，以及联合国贸发会议框架下的国际投资协定体系改革。稳妥拓展中国法律法规域外适用，有效阻断和反制外国法对中国主体的不当适用；建立专门的域外适用的执法机构及配套机制，加强国际法律合作。在高质量共建“一带一路”过程中，推动建立多方参与的国际商事争端解决机制，发展国际商事争端解决新规则；推动建立多方参与的债务可持续性和债务处置新机制，有效维护中国海外债权。
（本文发表于《财经智库》2022年第6期。）