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时评
美国指控汇率操纵的历史、启示与应对
2019-09-05 15:17:00

本文发表于《中国外汇》2019年第17期

美国指控汇率操纵的历史、启示与应对

杨子荣

   美国将中国列为“汇率操纵国”意在“一箭三雕”,既通过极限施压迫使中国让步,又为对华强征关税寻找其国内立法的“依据”,同时打开进一步制裁中国的空间。面对美国的“汇率操纵”指控及其可能带来的进一步金融制裁措施,中国应沉着应对、扩大开放,寻求国际共识。

   2019年8月5日,人民币兑美元汇率“破7”。当日,美国财政部将中国列为“汇率操纵国”。历史上,美国曾经将韩国、中国台湾和中国大陆列为过“汇率操纵国”,但本次美国指控中国为“汇率操纵国”明显与过去不一样。它毫不掩饰地违背现有的国际规则和美国国内法律标准,带有浓厚的大国单边主义和保护主义色彩,以及特朗普政府的特色;同时,它又发生在当今世界最大的两个经济体之间,不仅会影响两国贸易争端的走向,也会影响世界局势。

   美国指控他国“汇率操纵”的历史

   历史上,美国曾将韩国、中国台湾和中国大陆列入过“汇率操纵国”。韩国在1988年10月、1989年4月和1989年10月,三次被美国列为“汇率操纵国”,1990年被移出。中国台湾在1988年10月、1989年4月、1992年5月和12月,四次美国被列入“汇率操纵国”,1993年被移出。中国大陆在1992年至1994年共五次被美国列入“汇率操纵国”,1994年12月被移出。此后二十多年,美国再未将任何国家列为“汇率操纵国”,但多个与美国存在较大贸易顺差的经济体被美国列入监测名单。

   美国将他国列为“汇率操纵国”主要源于双边贸易逆差,并意图迫使对方通过汇率升值或汇率改革来主动减少对美贸易顺差。20世纪八十年代以来,美国经常账户开始出现持续逆差。1988年,美国经常账户逆差占GDP比重达2.31%。为了缓解自身的贸易逆差,美国先后将对其存在较大贸易顺差的多个经济体列为“汇率操纵国”,迫使对方主动减少对美贸易顺差。1988年10月至1989年10月,韩元兑美元累计升值5.4%,韩国对美出口大幅下滑。1990年,韩国经常项目出现逆差,美国遂将韩国移出“汇率操纵国”。1988年10月至1992年12月,新台币兑美元累计升值12.3%,中国台湾对美出口增速快速下滑,对美贸易顺差也从1988年的104.6亿美元下降至1993年的68.6亿美元。1993年,美国将中国台湾移出“汇率操纵国”。与韩国和中国台湾不同,美国对中国大陆的主要诉求在于外汇管制。1994年,中国实行有管理的浮动汇率制度改革,并取消了外汇留成,改为结售汇制度,美国遂将中国移出“汇率操纵国”。

   美国关于“汇率操纵国”判断的标准一直在不断调整。1988年,美国通过《综合贸易和竞争力法案》,要求财政部每半年向国会提交关于国际经济和汇率政策的报告,并判定是否有国家通过操纵汇率来获取不公平竞争优势。该法案关于“汇率操纵国”的判断标准主要有两方面:一是是否拥有实质性的全球经常账户盈余,二是是否与美国有显著的双边贸易顺差。《2015年贸易便利化和贸易执法法案》明确了美国财政部有监控贸易伙伴汇率的责任,在1988年法案的基础上新增了“在外汇市场上进行持续单边干预”,并进一步明确了“汇率操纵国”的认定标准:(1)对美国有显著的贸易顺差,在200亿美元以上;(2)存在实质性的经常账户盈余,余额占GDP2%以上;(3)在外汇市场上进行持续的单边干预,在近12个月中有6个月以上进行了持续的购汇,金额超过GDP的2%。

   美国指控中国为“汇率操纵国”,这次不一样

   2019年8月1日,中美在上海进行第十二轮双边经贸磋商未果,双方约定9月在美国举行下一轮谈判。随即特朗普在毫无征兆的情况下,声称将于9月1日起对价值3000亿美元的中国商品加征10%的关税。人民币兑美元汇率因此承压,并于8月5日跌破心理关口“7”,单日贬值幅度为1.6%。当日,美国财政部将中国列为“汇率操纵国”。仅凭人民币单日汇率的降幅来判定中国为“汇率操纵国”,显得主观且带有明显的政治目的性。横向来看,8月5日人民币汇率下降幅度远小于2008年以来日、韩、英三国货币兑美元单日最大降幅,三国汇率单日最大降幅分别为5.66%、10.8%和8.81%;纵向来看,2015年“8·11”汇改后人民币兑美元单日贬值幅度达到1.86%,也高于2019年8月5日的降幅。

   与上世纪八九十年代,美国将韩国、中国台湾和中国大陆列为“汇率操纵国”相比,这次具有明显不一样的特征。

   一是这次所谓“汇率操纵”发生在当今世界最大的两个经济体之间,不仅会影响两国贸易争端走向,也会影响世界局势。与韩国、中国台湾和上世纪的中国大陆不同,当今的中国已是世界第二大经济体,美国将中国列为“汇率操纵国”及其随后可能带来的系列制裁措施,不仅会使得中美两国贸易谈判前景更加黯淡,也给正在朝着不稳定方向裂变的世界局势增加了不确定因素。美国对华强征关税的频繁加码与反复无常、以及渐行渐近的金融制裁等,在打击中国出口和经济增长的同时,也使得美国经济更加脆弱与危险,同时导致全球金融市场剧烈动荡。对此,美国负有不可推卸的责任。

   二是美国公然违背现有的国际规则和美国国内法律标准,将中国列为“汇率操纵国”,对二战后构建的国别争端调节机制具有极大的破坏作用。美国在解决国别争端或本国贸易逆差问题时,一向有单边主义倾向,但如此公然同时违背现有的国际规则和美国国内法律标准的并不多见。作为汇率操纵的权威管辖机构,IMF在2019年8月9日发布的中国年度第四条款磋商报告,重申2018年中国经常账户顺差下降,人民币汇率水平与经济基本面基本相符。换一个角度,即便从美国国内关于“汇率操纵国”的最新判定标准来看,中国也不符合经常账户盈余占GDP2%以上和持续的外汇单边干预两个条件。美国对二战后构建的国别争端调节机制的公然破坏,对其他国家产生了极为恶劣的示范效应,可能导致国际竞争进入无规则状态。

   三是美国意图通过极限施压,迫使中国在贸易谈判中做出更大让步,但恐难如愿。20世纪八九十年代,美国通过将韩国、中国台湾和中国大陆列为“汇率操纵国”后,都实现了其利益诉求,韩国和中国台湾对美贸易顺差大幅下降,中国大陆也实行了汇率改革。本次美国将中国列为“汇率操纵国”,意图通过极限施压迫使中国在贸易谈判中做出更大的让步,但结果恐难如愿。理由有二:其一,美国公然对国际规则和其国内法律标准的违背,让人无法接受其单边主义和霸凌主义行径;其二,中国是世界第二大经济体,产业基础门类齐全,经济纵深广,经济韧性强,中华民族伟大复兴的愿景也使得民族力量凝聚,拥有长期应对贸易摩擦的经济实力与政治基础。

   最后,不排除这一次美国采取进一步金融制裁手段的可能。此前,美国将韩国、中国台湾和中国大陆列为“汇率操纵国”后,由于利益诉求得到满足,并未采取进一步的制裁措施;而本次,美国极限施压策略恐难达到其目的,因此,美国有可能会采取进一步的制裁措施。根据《2015年贸易便利化和贸易执法法案》,当一国被列为“汇率操纵国”一年后,若美国财政部认为该国的汇率和贸易顺差问题仍未解决,美国总统有权采取禁止美国海外私人公司对该国任何项目提供融资等在内的进一步制裁措施。根据美国对外金融制裁的历史和中美贸易摩擦中已显现出的金融制裁缩影,未来美国很可能会根据需要,针对中国特定人群与机构采取罚款、资产冻结以及业务禁止等金融制裁措施,极端情况下,不排除会限制部分中资企业使用美国掌控的美元跨境支付通道等。

   沉着应对、扩大开放,寻求国际共识

   美国将中国列为“汇率操纵国”意在“一箭三雕”,既通过极限施压迫使中国让步,又为对华强征关税寻找其国内立法的“依据”,同时打开进一步制裁中国的空间。面对美国的“汇率操纵”指控及其可能带来的进一步金融制裁措施,中国可从以下几个方面做好应对。

   第一,坚定不移地根据自己的节奏扩大对外开放和汇率市场化改革。对外开放是中国经济发展的内在要求,也是中国走向世界的必要步骤。中国政府可以根据自己的国情与节奏,坚持持续扩大开放的既定方针不动摇。中国经济的韧性和潜力为人民币汇率稳定提供了坚实的基础,短期的外部扰动不会影响人民币汇率的基本稳定,中国应保持定力,增强汇率弹性和双边波动,稳步推进汇率市场化改革。

   第二,预判美国可能进一步采取的制裁措施,丰富自身政策工具库,提前做好预案。一方面,特朗普政府的特色在于打破了大国政治与外交的传统规则与模式,致力于出奇制胜。但万变不离其宗,应紧抓其核心利益和基本诉求。另一方面,无论是贸易制裁还是金融制裁,都有历史可以借鉴,关键在于应根据美国可能采取的各种制裁措施,丰富自己的政策工具库,根据可能出现的不同情形做好预案,不打无准备之战。

   第三,加强与其他国家的经贸合作,共同应对美国的保护主义和单边主义。在当前贸易保护主义和单边主义抬头的背景下,WTO自由贸易谈判受阻,中国应加强与其他国家的经贸合作,尤其是加速以RECP为代表的区域经济一体化进程,维持和促进区域内的经济共同繁荣。此外,在美元本位国际货币体系下,美国拥有超然不对称的金融制裁权力。美国运用其全球金融网络系统和“长臂管辖”,频繁打击自己的合法竞争对手,严重侵犯了其他国家的经济安全与发展权力。中国可以加强与其他国家的金融合作,共建更加合理公平的国际货币体系与国际金融规则。例如,中国应加强与欧洲国家的联系与对接,共同建立新的国际支付清算体系。

   第四,抛弃幻想,不惧竞争,正确认知对手与自己,慎言中美脱钩。中美是竞争而非敌对关系,中美同时拥有巨大的利益分歧和共同点,美国对华政策也并非铁板一块。良性的中美关系是世界稳定的基石,而利益挂钩是中美关系的压舱石。保证核心科技自主研发是大国安全的必然要求,但不应盲目鼓动中美脱钩。中国应正确认知对手与自己,抛弃幻想、不惧竞争,在立足发展国内经济的同时,逐渐适应大国竞争的常态。