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时评
波斯湾护航行动,新的志愿者联盟?
2019-08-31 07:35:00

《世界知识》2019年第17期

  波斯湾护航行动,新的志愿者联盟?

  肖河

  美国谋划组建护航联盟

  6月底,随着伊朗危机的不断发酵和海上袭击事件的频频发生,当时还是美国代理国防部长的马克艾斯博就在北约总部的会议上提出,北约应当制订一份保护在波斯湾地区保护各国航船的联合战略。7月上旬,随着英国和伊朗在直布罗陀海峡和波斯湾相互扣押油轮,海湾地区的安全紧张气氛迅速上升。美国也开始更加坚决地放出要组建“海上安全联盟”或者“护航联盟”的消息。7月19日,美国国务院和国防部联合召开了第一次相关会议,在100多名外国使节面前正式宣布了这一组建“志愿者联盟”的倡议,公布该提议的代号是“哨兵行动”,将覆盖霍尔木兹海峡、波斯湾、曼德海峡和阿曼湾。美国国防部、参谋长联席会议和美国中央司令部反复强调,组建护航联盟的计划不仅有利于确保波斯湾地区的海上安全、维护这一关键贸易航道的自由通行,还有利于降低区域的紧张局势。在五角大楼看来,增强美军在海湾的存在可以向伊朗发出更加坚定的信号,防止其在海上采取挑衅行为,这样就可以避免冲突的升级、有利于稳定地区形势。

  美国的逻辑自然是存在不少问题,暂且不论组建巡航联盟是否有利于波斯湾地区的海上安全,很多国家并不认为美国此举能够缓和局势,相反很可能会被伊朗视为进一步的安全挑衅。对于美国的倡议,伊朗政府针锋相对地表示,保护波斯湾和霍尔木兹海峡的安全是伊朗革命卫队的责任。不过,尽管逻辑牵强。凭借着其强大的实力,美国仍然能够找到不少支持它的国家。据国务院的匿名官员透露,在7月19号的第一次会议上,就有60多个国家表示支持美国的倡议,其中30个愿意公开宣布支持。可以预料,因本国油轮被扣而单独派出“蒙特罗斯”号护卫舰前往海湾巡航的英国一定会支持美国。除英国外,澳大利亚也有很大可能支持美国的行动。一方面,澳新政府高度重视美澳联盟和公海的自由安全航行,将支持美方倡议视为履行同盟义务的一部分;另一方面,澳大利亚有一艘护卫舰长期在海湾地区从事打击海盗活动,完全有条件给予实际支持。日前,美国国家安全事务助理博尔顿刚刚到访日韩,试图争取更多亚太盟友的参与;艾斯博在正式就任国防部长之后,又开启了一波新的访问攻势。目前为止,均需要美国在贸易战中的外交支持的日韩两国均表示还在考虑之中,没有回绝提议。总体看来,只要美国继续大力推动,护航联盟的正式组建可能只是时间问题。

  不一样的“志愿者联盟”

  这已经不是美国第一次在安全领域组建“志愿者联盟”了。所谓志愿者联盟,就是美国在得不到联合国等权威国际机构的授权的情况下,依靠自身实力组建的“少数多边”的替代品。冷战结束后,随着国际形势的缓和和发展中国家的兴起,美国越来越难以按照自己的意愿“指挥”既有的国际机构,因此其在各个领域都越来越多地依靠组建“志愿者联盟”的方式来发起美国青睐的集体行动。当然,虽说是集体行动,在很多情况下美国需要的并不是其他国家的实际军事、经济支持,而更多是其他国家的政治和外交支持,亦即用参与国家的数量来增强自身行动的“合法性”。美国近年来组建的最有名的“志愿者联盟”是2003年的“立即解除伊拉克武装联盟”,共有30个国家公开参加,另有15个国家愿意匿名支持。在公布联盟名单的时候,美国时任国务卿柯林·鲍威尔“慷慨”地表示,军事行动所需要的实质军事力量将其少数国家承担,实际上也就是美国和英国,其他国家可以用“自己认为合适的方式”来为联盟做出贡献。例如承诺提供战后重建资金、提供飞行权和基地使用权或者单纯地表达政治和外交支持。这也是美国组建“志愿者联盟”的传统方式,“重虚名而轻实利”,除了要确保少数国家关键的通行权和财政支持之外,并不需要其他国家真地分担任务和成本。因此,有一大堆实力薄弱的中小国家成为了“志愿者联盟”的成员。

  不过,此次的“海上安全联盟”的旨趣却与以往有所不同。对于“哨兵行动”,美国中央司令部从一开始就表示不会由美国一国承担大部分的实质性任务。根据美国的构想,在联盟中美国将可能在沙特设置行动基地,负责为所有成员提供整体的海上监控和情报支持,但是要由联盟成员来执行具体的海上巡航和护卫任务。原则上,执行任务时将遵循“个人自扫门前雪”的原则,即通过海峡区域的船只悬挂的是哪一国的国旗就应当由哪一国的军舰来护航。显然,与2003年时不同,参加美国组织的这次海上安全联盟需要实打实的投入,美国和其他成员的角色也将更加对等。这也与特朗普在波斯湾问题上的价值观相符,他认为美国已经是世界上最大的能源生产国,没有道理再单方面地在海湾地区提供安全产品,中国、日本或者德国这样的富裕国家应当为波斯湾地区的海上安全承担更多责任。可以说,这是一次更加斤斤计较的特朗普风格的“志愿者联盟”。

  对美式安全秩序是祸是福?

  与以往的“志愿者联盟”一样,美国在此次组建志愿者的联盟的过程中依然碰到了老问题,那就是其他大国的不同意见。在欧洲国家中,德国外交部长海科·马斯已经公开拒绝并批评了美国的提议,他表示德国的伊朗政策旨在降低波斯湾地区的紧张局势,组建护航联盟的做法恰恰是背道而驰。与此相呼应,法国国防部长弗洛伦斯·帕尔丽也表示,一个针对伊朗的联盟不可能缓解地区的紧张局势。事实上,以德、法为代表的欧洲大国不仅对于加入美国领导的护航联盟不感兴趣,对于英国提出的组建欧洲自己的海上安全联盟也不甚支持。除了法国和德国之外,据说意大利和瑞典也不支持英国的提议。对于法德来说,它们现在能接受的只是共同监控海峡的通行状况。从亚洲来看,美国试图争取日本甚至是中国参加联盟。但是对于安倍政府来说,其与伊朗关系非常良好,而且派遣自卫队前往遥远的波斯湾也极具争议,其不大可能做出实际支持美国的决定。至于中国,则在根本上不同意美国的对伊和区域安全政策。综合来看,美国这次组建的志愿者联盟,恐怕也不会比2003年入侵伊拉克时更具代表性。更何况,这次入盟的门槛更高,恐怕也会降低对中小国家的吸引力。唯一的“利好消息”可能在于,长期与伊朗敌对的、以沙特为领导的“逊尼派联盟”国家有可能积极参与。

  针对美国的倡议,俄罗斯自然是强烈反对。7月23日,俄罗斯外交部还发布了《波斯湾地区集体安全构想》,构想中包括波斯湾地区以外国家放弃在该地区的永久驻军。不过,俄罗斯设想仍然是以“事后反应”为原则的集体安全体系,其对各国的要求更高,也更难实现。由美国主导的以“事前安排”为原则合作安全体系虽然有着明确的假想敌、可能加剧冲突,但是反过来也具有更高的可行性。短期来看,即使没有其他大国的支持,美国组建的海上安全联盟还是能继续巩固其在中东地区乃至全球的安全秩序。然而,长期来看,美国在组建“志愿者联盟”时的方针变化却可能产生深远的影响。在此次倡议中,美国转而强调参加者的实际投入而不是合法性支持,美国在资源投入上显得更加“锱铢必较”。如果未来继续延续这一趋势,美国将主动削弱自身在国际安全供给上的主导地位。所谓“千里之堤,毁于蚁穴”,此次志愿者联盟或许就是美式安全秩序衰退的又一标志