社科网首页|客户端|官方微博|报刊投稿|邮箱 中国社会科学网
时评
浅析网络空间国际治理的中国国家利益
2019-03-12 09:36:00

原文发表在《战略决策研究》2019年第1期

  浅析网络空间国际治理的中国国家利益

  郎平

  中国是网络空间的后来者,在信息通信领域的发展水平与欧美等发达国家相比还有不小的差距,在网络空间国际治理平台上的参与程度和话语权也还不尽如人意。结合当下的国际、国内环境,中国参与网络空间国际治理的目标是为中国网络强国战略的实施塑造一个有利的国际环境。对于中国参与网络空间国际治理而言,维护国家主权与安全利益是基本目标,发展利益是终极目标,国际贡献则是重要的任务。考虑到利益的重要性和紧迫性,中国应明确核心利益、重大利益和一般利益的排序,特别要着重解决对中国安全和发展的核心利益造成根本性威胁的、较为紧迫的事态。

  国家利益是国家制定和实施对外战略的基础和出发点。在2018年6月中央外事工作会议上,习近平主席特别强调,新时代中国特色社会主义外交思想的重要任务之一是坚持以国家核心利益为底线维护国家主权、安全、发展利益。中国参与网络空间国际治理所要实现的战略目标和路径选择,都应由中国的国家利益所决定,遵循国家利益至上的原则。然而,由于各方对国家利益的界定和判断没有统一的标准,致使很难在实际的政策制定中形成一致意见,决策者往往很难判断哪种政策建议更符合国家利益。当务之急,我们应首先明确中国在网络空间国际治理中所处的位置,结合当前的外部和内部环境,确定自身的利益目标,按照利益的重要性和紧迫性对其进行排序,以此作为中国参与网络空间国际治理实践的决策依据。

  一、中国参与网络空间国际治理的收获与不足

  中国1994年全面接入互联网,于21世纪初开始参与网络空间国际治理平台的工作。在I*、地区互联网组织以及联合国等三类平台上做出了积极的努力,在不同程度上帮助中国社群融入了全球互联网治理体系。中国参与网络空间国际治理的实践主要集中在四个层面:技术、社会公共政策、经济和军事领域。如果将参与国际治理的目标设定为国际话语权、议题设置权和规则制定权三个层级的话,中国在不同领域治理平台上的影响力分别处于不同的层级水平,而这与中国自身的综合实力构成直接相关。

  首先,中国在技术层面治理平台上,特别是在ICANN中的后发劣势并未根本扭转,下一步还应该争取更大的话语权。在ICANN、IETF等技术平台上,治理的主要内容是标准和协议的制定以及域名和数字地址的管理。由于中国进入时间晚于欧美国家,中国最初处于相对劣势,在话语权和规则制定权方面的影响力明显不够;但这个层面也恰恰是中国参与时间最早的一个领域。经过十余年的努力,也伴随着中国的崛起,中国的利益相关方(政府、企业、社群和专家)目前十分活跃,多年的参与和付出也得到了一定的回报,不仅直接参与了规则和标准的制定,而且入选了多个重要机构的关键职位。

  其次,在IGF、WSIS等有关社会公共政策的全球性治理平台上,中国已经实现了“发出中国声音”的话语权初始目标,有待于今后在议程塑造和规则制定上取得更大的影响力。在这个层面的治理平台上,治理的主要内容是社会公共政策的制定,目标是如何更好地让信息技术的发展造福于人类。中国把握住了先发优势,是最早开始参与平台治理活动的国家之一,并且积极利用这些平台发出中国声音。2015年联合国“WSIS成果落实十年审查进程高级别会议”成果文件中,多边主义与多利益相关方模式被一起接受也是中国等国家与西方世界据理力争的一个里程碑。

  再次,在数字经济领域,与互联网相关的规则制定主要集中于传统的主权国家间政府平台,例如世贸组织、二十国集团、金砖国家组织、亚太经合组织等。近年来,中国非常重视这些多边治理机制的作用,更是成功担任了二十国集团和金砖国家会议的主席国。无论是在全球还是地区平台上,中国的话语权和影响力都有了很大提升;在区域平台上,中国在议程塑造和规则制定方面的影响力和领导力已经非常显著,但在全球平台上,围绕电子商务、数字贸易等关键议题的规则制定,中国的影响力和话语权仍然有待进一步提高。

  最后,在网络安全领域,相关的国际治理平台较为分散,既有双边合作框架,也有北约、上合组织这样的区域平台,在全球层面则是联合国框架。中国积极推动并参与了不同平台上的相关合作,特别是一贯坚持联合国应成为网络空间国际规则制定的重要平台,联合国应在打击网络犯罪和网络恐怖主义、反对网络军备竞赛以及制定网络空间国际安全规则方面发挥重要作用。与经济领域的治理相比,中国在安全领域的国际治理平台上,影响力范围较为有限,未来还应着重在议程塑造和规则制定方面寻求更大的影响力。

  二、国家利益的判断依据

  尽管利益目标的制定是一个主观的过程,但这并不是说国家利益可以随意认定。通常来说,判断国家利益的基本依据主要包括当前所处的国际、国内环境以及对外战略;其中国际环境、国内环境是客观存在,对外战略则是主观认识的表现,这也符合国家利益概念中内容客观性与认识主观性的双重特性。判断中国参与网络空间国际治理的国家利益,不能仅仅考虑中国在网络空间治理中所处的内外部环境和对外战略,更要着眼于中国整体上所处的内、外部环境和对外战略。只有这样,国家利益目标的制定才能在最大程度上服务于中国发展的大局。

  首先,当下的国际环境处于国际格局转变的关键时期,不确定性增加,对中国而言利弊共存。冷战以来的“一超多强”格局正处于一个重要的转型期,中国崛起使得中国在网络空间的国家利益范围更广,目标也更加多元化。但同时,随着中美关系进入全面竞争的态势,中国与美国以及欧盟国家在网络空间的利益冲突也更加复杂化。一方面,中国的国际影响力大为提升,互联网的发展为中国经济增长、发挥大国作用提供了新的空间;另一方面,作为互联网世界的后来者,中国在信息技术方面的差距和不足也使得中国维护网络安全的能力暂处于弱势,而大国崛起所加剧的大国间冲突更是使中国在数字经济和网络安全规则的制定中遇到了更大的阻力。

  其次,从综合国力判断,中国实力的提升改变了中国在国际格局中的地位,这也导致中国在网络空间国际治理中的国家利益目标和需求会发生显著的变化。首先,随着越来越多的中国互联网企业开始走出国门,海外利益逐渐向全球拓展,维护企业的海外利益已经成为中国国家利益的重要组成部分;其次,国际机制的本质是权力和利益的分配,新时代的中国应有与之地位相称的权力与责任,积极参与全球治理,既意味着在制度性的权力分配中维护中国的国家利益,也意味着中国应提供更多的全球公共产品,担负起更大的全球责任。

  再次,从中国的对外战略来看,中国参与网络空间国际治理的目标已经从创造转向塑造对国内发展更加有利的国际环境。2013年前后,中国的对外战略出现了重大调整,从韬光养晦转向奋发有为,中国整体外交战略目标已经从创造有利于经济建设的国际和平环境,转向塑造有利于实现中华民族伟大复兴的国际环境。在网络空间,中国所追求的利益诉求应该服务于“实现网络强国并发挥大国作用”这个总目标。2017年中国发布的《网络空间国际合作战略》提出了国际合作的六项战略目标,从国家利益的视角来看,安全利益、发展利益和国际利益已经构成了中国当前参与网络空间治理的三大重要利益。

  三、网络空间国际治理的中国国家利益

  中国的崛起不仅为中国积极参与网络空间国际治理带来了更加广泛的利益目标,也带来了更多的责任。中国参与网络空间国际治理是为了谋求国家的安全与发展利益,在处理安全与发展的关系时应同样遵循发展的逻辑,即以谋求自身的发展为最终目标,对安全利益的维护应服务于发展的大局。同时,中国还应承担起大国的责任,以构建网络空间命运共同体和构建网络空间合作共赢关系为主要任务,妥善处理本国利益与国际利益或全球利益之间的关系。与权力政治的逻辑不同,中国积极参与网络空间不同层次上国际治理机制的活动,不是为了权力的争夺,而是通过国际合作与制度建设,实现各方的互利共赢、共同发展。

  (一)中国的国家利益目标

  中国参与网络空间国际治理的利益目标有两个层次:一是要推进网络空间国际治理体系的变革,建立公正、合理的网络空间国际秩序,在国际治理平台上实现应有的国际话语权、议程设定权和政策制定权;二是它应该服务于中国整体的发展和对外战略,塑造有利于实现中华民族伟大复兴的国际环境,成为实施网络强国战略、“坚持和平发展道路、推动构建人类命运共同体”、新时代中国特色大国外交的重要组成部分。

  客观上看,中国参与网络空间国际治理的国家利益诉求可以笼统地归结为三类:一是维护中国自身的安全利益;二是谋求中国自身的发展利益;三是发挥大国作用,承担大国责任,为国际社会做出应有的贡献。

  第一,维护国家主权和国家安全是中国参与网络空间国际治理的基本目标。对网络事务行使主权和防范网络空间对国家政权和领土完整的威胁是一个国家生存的基本需求,任何损害这些国家利益的行为都必须坚决反对。这里,安全利益不仅仅是指传统的军事安全,也包括非传统的网络安全,这意味着中国不仅要确保现实空间的国家政治、经济、军事安全利益不会受到来自网络空间的侵犯,例如打击网络犯罪、网络窃密、网络恐怖主义等,而且要维护本国在网络空间的安全利益,例如关键基础设施安全、军事安全、数据安全、个人信息安全等。维护和确保本国的安全利益是中国参与网络空间国际治理的前提和基础,但也应看到,虽然中国目前在信息技术领域又了长足的进步,但不可否认,在很多核心技术领域中国在硬件、人才、算法等方面与美国相比还有很大的差距,技术上的短板使得中国在维护国家安全的能力构成中处于相对的劣势。尽快弥补技术上的差距,是中国更好维护国家安全利益的迫切任务。

  第二,谋求中国自身的发展利益是中国参与网络空间国际治理的终极目标。在中国的综合国力构成中,经济实力的比重最大,巨大的经济规模和高速的经济增长是中国作为全球大国的重要推动力。当前,中国经济进入低速增长的新常态,经济转型势在必行,科技作为第一生产力,信息技术的发展水平是中国在新一轮技术革命浪潮中能否脱颖而出的重要因素,而网络强国战略的实施则必须要有一个良好的国际环境。网络强国建设有四大目标:网络基础设施基本普及、自主创新能力显著增强、信息经济全面发展、网络安全保障有力,这同样也是中国参与网络空间国际治理的发展利益。为此,中国必须要在网络空间的国际合作中大力推动本国信息技术产业发展,缩小与发达国家的数字鸿沟,分享数字经济革命的红利,增强自身的人才和知识储备,以开放促改革,最终实现中华民族伟大复兴的中国梦。

  第三,发挥大国作用和承担大国责任是中国参与网络空间国际治理的重要任务。作为一个步入世界舞台中央的全球性大国,中国一方面要寻求应有的国际话语权、议程设定权和政策制定权,另一方面也要在维护自身国家利益的同时,兼顾国际利益和全球利益;换言之,中国所寻求的并不是狭隘的民族利益,而是国际社会的共同繁荣和进步,只有为世界做出更大的贡献,中国的大国地位才会被国际社会认可。然而,考虑到中国崛起所带来的国际压力,特别是中美关系全面竞争的态势,中国参与网络空间国际治理的过程中,必然会遇到更大的阻力。为此,中国一方面应积极推进全球互联网治理体系的变革,对推动网络空间国际治理的民主化和共享共治有足够的耐心和细心,与国际社会一道构建和平、安全、开放、合作、有序的网络空间,另一方面,中国也应对遇到的压力和阻力做出充分的准备,制定全方位的预案来应对最坏的情况,既要保持谦虚谨慎、戒骄戒躁,也要大胆合纵连横,尽可能扩大统一战线,以实际行动构建网络空间的命运共同体。

  具体到实践层面,中国参与网络空间国际治理所谋求的利益目标是全方位的。从领域划分,它涉及到科技利益(如信息技术发展)、社会利益(如公民权益保护)、经济利益(如数字经济规则制定)以及军事利益(如关键基础设施安全、网络反恐、避免网络战);从主体划分,它包含了私营企业的运行安全和发展利益,政府的管辖权、电子政务等主权和安全利益,公民的信息和隐私保护、个人金融安全等利益;从时间维度划分,它既包括永久的利益目标(如维护网络主权和安全、实现经济增长和社会发展),也包括中长期的利益目标(在国际平台上更大的话语权、信息技术达到世界先进水平、互联网标准的研发、治理能力建设、全球互联网治理体系的民主化等)和近期的利益目标(关键职位的中国候选人、混合型人才培养、数据流动规则的制定等)。值得一提的是,这些分类是相对的,在实践中往往并不具有清晰、严格的界限,因而还需具体情况具体分析。

  (二)国家利益的排序

  国家利益的内容是十分宽泛和复杂的,对于决策者来说,不仅要明确国家利益有哪些,更需要判断哪些国家利益更重要,因为在绝大多数情况下,每一种政策选择都会产生机会成本,有利有弊。例如内容管制,它在维护了政治安全的同时会牺牲公民网上言论的自由度;又如限制数据流动,在增强了国家安全的同时会限制一些企业的商业利益。这时候,决策者只能根据自身的利益权衡,来选择更重要的利益,放弃或牺牲小的利益。固然决策者对利益的取舍会受到很多主客观因素的影响,但是从客观而言,利益的判断仍然具有一定的科学性,最重要的依据就是国家利益的重要性和紧迫性。

  判断国家利益的重要性通常取决于利益性质和利益量两个要素。一般来说,国家利益的重要性排序是核心利益>重大利益>一般利益。只有当前面的利益得到基本满足,一个国家才会追求后面的利益。例如,凡是威胁到民族生存和政权稳定的重大事态都属于核心利益,是要不计一切代价去维护的,只有在不危及民族存亡的前提下,国家才会去追求重大利益,例如经贸利益、安全利益或者世界贡献。当然,对于核心利益往往比较容易判断,但对于重大利益的判断标准很可能因人而异、因部门而异,这时就需要参考利益量的大小。例如,2016年,ICANN通过决议释放二级域的所有两字母域名注册,一些国家认为以本国名称缩写为代码的二级域将可能会影响到国家的利益。一旦实施,政府将会耗费相当的人力财力去率先注册这些二级域,如果坚决反对,可能会和ICANN把关系搞僵,为今后带来更多不可预期的麻烦。那么,在可预期的额外成本与良好关系之间,后者的利益量显然超过了前者。

  紧迫性是国家利益排序的另一个重要指标。有些利益重要但是不紧迫,有些利益紧迫但是不重要。在同等重要的情况下,人们在现实中会倾向于选择优先维护具有紧迫性的利益,而未来的难题留给今后去解决。例如,以国家安全为由限制外国企业的活动,就是优先选择了当前的经济和安全利益,而承担了未来会被以牙还牙的风险,面临本国企业走出去难度更大的局面。

  尽管对国家利益的界定和排序是非常困难的,但是基于对新时代中国所处的内外部环境、综合实力要素以及对外战略的分析,就目前来看,在国家整体层次上,中国参与网络空间国际治理的核心利益是确保国家的基本政治制度、领土完整和统一以及国家发展战略免受根本性的威胁,需要不计一切代价去维护;重大利益主要体现在维护国家安全和促进经济社会发展的大局,需要尽全力去维护,例如,维护网络空间的和平与稳定,保障网络空间的普遍安全,提升我在核心技术上的自主创新能力,促进经济社会可持续发展,以开放倒逼国内改革,在国际治理平台上发挥大国作用;一般国家利益通常是指不影响国家安全和发展大局的需求,维护的方式也可以更加灵活,例如建立网络空间伙伴关系,推动多层次、多领域合作,借鉴学习国际经验等。

  中国在网络空间的国家利益始终包含了安全利益、发展利益和国际利益三个维度,利益的重要性排序会在较长的战略期内保持相对稳定,而紧迫性排序则会随着内外部环境的变化而改变。考虑到紧迫性和时间尺度,中国对国家利益的追求应有不同的侧重。近期目标,中国应着重解决具有对我国安全和发展的核心利益造成根本性威胁的、较为紧迫的事态,在国际合作中谋划中长期的安全和发展布局;中期目标,实现中国发展利益与安全利益的良性促进,在关键治理平台上拥有举足轻重的话语权,包括议程塑造和规则制定,为中国经济社会发展塑造良好的国际环境;长期目标,可以跻身网络空间的第一梯队,核心技术发展处于世界领先水平,网络空间安全保障到位,国家利益与国际利益实现良性互动,建成网络空间命运共同体。

  结 语

  网络空间是一个以技术为基础而人为建构的空间,技术水平和实力决定了一个国家在网络空间力量格局中的位置。美国作为世界唯一的超级大国以及网络空间的实力最强的国家,它的利益诉求是确保其在技术、经济、军事等各个治理层面的绝对优势;俄罗斯的对外战略重点是依靠其强大的军事实力确保其地缘政治利益,体现在网络空间国际治理中则是要颠覆现有的治理体系,为其地缘政治利益服务。中国虽然在综合国力上有了大幅度的提升,但在网络空间核心技术上与美国的差距在很大程度上限制了中国在网络空间的权力。在当前美国对中国全面围堵的大背景下,网络空间成为大国权力博弈的交汇点和重要战场,信息通信领域更是美国打压中国的着力点和冲突焦点。中国只有尽快提高技术水平和创新能力,才能更好的保障网络安全,才能提升在网络空间国际治理领域的话语权和影响力,才能实现网络强国的战略目标。因此,对中国而言,当务之急仍然是谋求发展。