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时评
中国外交面临的隐忧与风险
2017-01-24 12:05:00

FT中文网 2017年1月17日

(本文为作者“一带一路与中国外交转型”系列评论之十八)

中国外交面临的隐忧与风险

薛力

 

  以不断提升的综合实力为基础,新一届中国政府在外交工作中戮力进取,取得了一系列举世瞩目的成果,中国朝着综合性世界大国的方向又迈进了一步。中国立志走和平崛起之路,这是一种前所未有的大国历史实践,非常需要频繁反省、总结,以便调整应对,从而尽量少走弯路、少付代价,特别是避免犯颠覆性错误。

  纵观过去几年,中国外交的成就主要体现在“一带一路”建设、全球治理、周边外交、大国关系等几大方面。但是,在对外事务中有了一个崭新的体验:解决一个老问题后又会遇到一个甚至更多的新问题,以至于出现一种现象:在实力与全球影响提升的同时,面对的压力与挑战也越来越多,一些不那么重要的事项也凸显成为需要应对的风险与挑战。

  中国面对的内部挑战要大于外部。来自外部的政治经济挑战,这已经在2014年12月30日发表的本系列开篇文章《“一带一路”折射的中国外交风险》中进行论述。本文主要分析与外交战略或大外交(diplomacy)相关的内部隐忧与风险(以下简称风险)。总体而言,中国面临的外交风险可分为主观风险与客观风险。主观风险最重要者当属决策风险,其分布于决策前、决策中、决策后三个阶段。客观风险甚重,这里循常见分类,从政治、安全与军事、经济、文化四个方面扼要论述。

  外交决策均基于不完全信息,因此,决策风险不可能被完全排除,但可有效减少,这需要落实在决策前、决策中、决策后三个阶段。

  决策前风险。相关信息的收集与筛选是外交决策的基础。全面的信息收集很难做到,但可以在一些原则的指导下使得收集到的信息尽可能全面:正反、好坏、上下、内外、左右、即期与远期。在外交决策前,以公开或不公开的方式,广开言路、收集或听取不同类别机构与专业人员的意见与建议,特别是在涉及重大外交决策前,这已成惯例。问题在于这些意见与建议的质量。信息的收集与分析一般由研究机构与研究人员完成,一般而言,他们能收集到的只是某些方面的信息,并据此提出政策建议。决策筛选机构汇总不同机构报送的信息与政策建议后,有望得到相对全面的信息,并判断哪些方面尚缺有力信息,从而设法补全。因此,如果缺乏的是关键信息,决策需谨慎,或者决策选项中备有相应的最坏预案。这在当下具有特别意义。

  中国目前这方面的不足有:在研究机构与研究人员环节,独立研究不足、命题作文偏多、信息衰减常见,表现为:渐升的民族主义氛围与若有若无的帝国情结正在影响研究的独立性与客观性,一些研究人员不敢和/或无力就某些重要外交议题进行深入研究;研究机构与研究人员收集海外信息的手段与能力不足,收集信息以临时调研为主、缺乏长期的研究与扎实的调研,政策建议囿于部门利益,这些在委托课题与应急课题中表现比较明显;并不少见的是,即使收集到某方面的重要信息,因为担心与现行政策不符合或不对领导人的口味而不敢体现在研究报告与政策建议中,或者即使体现了也容易被某个中间环节“过滤掉”而难以到达决策层案头。

  在外交决策建议的综合与筛选环节,主要问题是,缺乏一个权威且专业的机构,对数量众多但零碎、不全面的政策建议进行综合,并确定出数量有限、特点鲜明、效果互补的决策建议,供最高领导人选择使用。包括深改组、国安委、外事领导小组在内的现有相关机构,都存在这样那样的不足。这方面的内容,笔者已在2015年3月9日发表的本系列文章《“一带一路”倒逼中国外交决策机制改革》中进行了专题论述。

  决策本身的风险。只有最高行政领导人才掌握比较全面的外交决策信息、有权利监督政策的执行并对政策后果负责,因此,外交决策由最高行政领导人做出为各国通例。影响领导人决策的因素通常包括个性、能力与健康状况。

  个性的内涵广泛,就外交决策而言,主要指是否强势,其他还包括:是否对外交事务有强烈兴趣,抓大事还是大小事都亲自抓,只做决定还是从“提议研究”一直抓到“政策效果评估”,喜欢快速决定还是反复协调,是否轻易改变决定。外交决策能力主要指:是否熟悉外交事务,能否快速抓住问题的要害,对主要因素的综合需要多长时间,是否善于“将将”。领导人的健康状况对外交决策的影响,主要体现为是否有足够的时间与精力处理繁复的外交事务,健康状况不佳影响决策质量,这已经被大量的研究所证明。

  就中国的情况而言,没有证据表明,领导人的健康与能力不足以应对外交事务。个性方面可能有一定的影响。毕竟,每一种个性都有其优缺点。习近平可能是毛泽东之后最为强势的中国领导人。这意味着他需要就更多的外交议题和/或在较短的时间内进行外交决策。问题在于,前面的分析显示,由于机制的原因,提供给他的外交决策建议,可能不是基于高质量的汇总与筛选,而是一些比较零碎、不系统的建议(当然,不排除有一些经过系统的精心研究而报送者)。这可能导致中国的外交政策在某些议题上稳定性不够(显得忽软忽硬),或者缺乏系统性应对(易出“冷拳”,不容易出“组合拳”)。而研究人员与官僚机构有意无意地弱化乃至筛除掉一些信息与建议的做法,在短期内影响或许不大,长期则可能导致中国的外交政策出现系统性偏差。比如,对强硬政策的偏好容易导致国家“硬实力上升、软实力下降;经济投入增加、受益国的疑虑也在增加”等现象。其实,将强未强阶段的中国,固然需要一些强硬政策以展示实力,但更重要的是积累硬实力与增加软实力,无论对大国还是对小国。这就需要限制强硬手段的频度与力度,常态下表现为克制与柔软,以便减少外来的阻力与疑虑,提升自己的吸引力。

  还有一个问题是,外事口领导人的级别不够,对外交决策的影响力不足。主要表现为政治局成员与国务院副总理中没有外事口领导人。而军队等强力部门,无论是在政治局,还是在国务院,其人员配置的数量与级别,多胜过外事部门,从而导致强力部门在外交决策上的影响力明显大于外事部门。中国的党政系统都体现了“文官治军”原则,但高级官员的配置方式依然对外交决策有重大的影响。“不同部门政策偏好不同”乃正常现象,但适当的平衡是必要的,尤其是中国确定走和平崛起道路的过程中。中国过去几年一些效果不佳的外交行为,除了其他因素外,也与人员配置上的“失衡”有关。

  决策执行中的风险。外事部门级别不够、执行机构的分散化、执行分类标准缺乏、决策执行效果评估体系尚不完善。

  外事部门级别的不够对决策三阶段都有影响,但程度不同,大致上为:决策前<决策<决策执行。外事部门(特别是外交部)只能执行与本部门直接相关的那部分外交决策,其在许多议题上的“协调功能”容易沦为“仅限于情况通报”,无法对其他涉外部门形成必要的影响力。而过去几年陆续成立的一些领导小组,在解决决策的分散、缓慢、无力上具有明显的效果,在改进决策前的信息与建议收集上也有一定功效,但在提高决策的执行力上效果相对不明显。原因在于,决策需要通过现有的科层结构(官僚机构与人员)来执行,执行决策时如果没有一个比较权威的主导机构,由多部门分头进行,易出现“争利推责”的现象。海洋事务管理上曾经存在的“五龙闹海”就是例子。

  外交政策的执行没有适当的分类标准,执行部门有比较大的自由裁量权。面对大量的外交决策,相关部门容易出现“选择性执行”现象。制定分类标准并不能根除这一现象,但将有效减少其发生的概率。

  政策执行效果的评估问题值得重视。就中国目前而言,已经开始发布一些政策文件(如白皮书),但尚未建立比较规范的外交决策效果评估机制,对外交政策执行效果的评估并没有常态化,间或进行的案例评估通常受领导人偏好、案例在当时的影响、评估推动者的运作能力等因素影响,评估的系统性、规范性、客观性与准确性都有待提高。每届美国总统发布的《国家安全战略报告》与始于1996年的《四年防务评估报告》依然有可借鉴之处。

  一个值得注意的现象是,过去几年里外事人员出现的不当应对:话语生硬乃至失之粗鲁,态度居高临下乃至或目空一切。这些已经造成了相当的负面影响,影响到中国的国家形象与中外关系,必须尽快纠正。治病需对症。出现上述“病症”的原因至少有两种:一些部门对外争相示强,并因此获得了某种收益,这对外事人员是个刺激;“示强”行为的副作用却要由外交人员来“扫尾”,这是另一个刺激。从心理学的角度看,外事部门“权力不大责任多”的状况,使得外事人员有一肚子委屈却难以发泄与平衡,因此在某些情境下(特别是被人刻意刺激与挑衅时),容易出现情绪性反应。情绪语言或姿态很难符合“外交标准”。作为最了解外部情况的政府机构,外交部如果在政策的制定与执行环节有更大的发言权,将有效减少具有明显副作用的外交决策出台,并在执行中减少副作用的度与量。

  政治风险。建立起一个具有内在自稳性和广泛吸引力的政治运作框架,无疑是中国和平崛起过程中面对的一大挑战,其意义可能甚于经济总量超过美国。美国的政治运作框架,主要归功于建国初期一批精英人物的精心设计,在当时非常另类(选举人团制度,即使现在也显得另类)。但200多年的实践,显示了其强大的生命力与巨大威力,为美国成为世界超级大国奠定了政治基础。但这种非常适合美国的政治框架,并没有成为世界上大多数国家的选择,模仿美国获得成功的国家屈指可数。统计表明,实行英国式内阁制的国家远远多于实行美式总统制的国家。可见,对于大型国家的崛起,并没有可复制的模式。“吸取各国政治文明的精粹,结合本国历史文化特点,摸索创新出一套模式”才是必经之路。

  笔者现有的思考结论是,历史文化在现代性框架下的改造与复原尚待完成(详后述),在此过程中采取以协商民主为特点的政治运作模式比较合适,关键是解决“民意的有效表达”与“避免犯颠覆性错误”。两者都有赖于政治学家给出答案。就后者而言,需要解决“贤人的可持续性”以及“防止贤人的大失误”。

  军事与安全风险。一定的军事力量(特别是一定的军备与兵力)是大国的标配,但中国强军的目的主要是捍卫主权、实现国家统一,而不是压倒美国成为世界第一,进而为全面取代美国在全球的角色地位奠定军事基础,那将导致“过度扩张症”。中国长期坚持的“最低核威慑”政策就是这种思维的体现。但在发展常规武装力量(包括航母与高精尖武器装备)上,并没有类似的明确思维。对中国来说,恰当的选项不是“构建全球性进攻威慑力量”,而是“在局部与周边形成足够的防卫性威慑力量”。展示大国形象与实力是必要的,但什么是实际需要,则需要仔细研判。

  因此,需要注意的一点是:提防高估国家安全风险以及与此相关的军事压力。中国的军费开支已经高居世界第二且增速高于世界主要国家,兵力数量位居全球第一,军事技术发展迅速。考虑到中国的国情(人口数量大、实行社会主义制度、周边邻国多、国家还没有统一、一些分裂势力的存在、没有强大的盟友),进一步强军是必要的。但中国走的是和平崛起道路,奉行的是防御战略,并不希望与任何大国打全面战争。就和平时期维护海外利益而言,并不需要一直可以抗衡最强大国家的海军与核弹头数量。那么,中国军力发展的目标是什么?区域性防卫性力量与全球性进攻性力量的临界点在哪里?如何减少周边国家的安全疑虑?如何防止陷入与美国的军备竞赛? 这些都应该列上议事日程。

  经济风险。经济发展到一定程度,转向大规模的海外拓展是普遍现象。贸易与投资固然常见,“扩大本国疆界、建立殖民地与附属国、通过战争掠夺财富”同样是帝国常态,且在二战前比较常见。二战后,贸易与投资成为各国海外经济扩展的主要手段,德国与日本都以此实现了经济复兴,其经济收益甚至超过了二战时。在可以预见的未来,贸易与投资依然是各国经济海外扩展的主要方式。但大规模的海外投资对中国来说是新现象。

  中国目前的路径是:以“一带一路”建设为指引,进行大规模的海外经济拓展,但相关经济决策通常是基于“综合考量”。为此,有时候非经济的考量占相当的比重,甚至超过了经济因素,如周边支轴国家的确定主要是基于与中国的政治关系,以及其对“一带一路”的热心程度,而不是基于在这些国家投资的可行性。又比如,签署一揽子协议、进行大规模经济投入时,未能做到“对相关项目逐项进行可行性研究,成熟一项做一项”。“一带一路”建设固然要算大帐、政治账、安全账、责任账、信心账,但是,“一带一路”建设不同于非做不可的国内对口支援与开发性扶贫。中国没有责任对这些国家的发展承担兜底责任,只能是在这些国家有意愿的情况下,依据自己的能力与项目可行性研究结果,选择性予以配合。真正非做不可的项目非常有限。因此,“一带一路”建设整体上应该以“保本微利”为原则,少数情况下予以贴息,个别情况下予以无偿援助。大量投资于缺乏严格可行性调查的项目、使用的资金相当部分来自外汇储备与政策性金融机构、运作主要有国企进行,这蕴含着多方面的风险。为此,有必要确定若干指标:“一带一路”建设资金在GDP与外汇储备中的占比,年度额度与分类项目大致数量。考虑到“一带一路”建设的长期性与复杂性,立法机构的参与应该尽快提上议事日程,即,赋予立法机构对资金与项目的审批权以强化决策的合法性并减少风险。

  文化风险。没有文化的复兴就没有稳固的中国复兴,“中国梦”也将缺乏文化支撑。撒切尔夫人在30多年前就提到,中国的主要软肋是“没有可以输出的价值观”。价值观体系内涉国家认同与族群凝聚力,外涉文化辐射力与国家吸引力。

  从全球视野看,不存在一种文化或文明具有普世性。从宗教角度看,基督教文明与伊斯兰文明比较接近普世性。中华文明则是一种区域文明,历史上的影响力主要限于中国本身以及周边若干国家。但在构建民族国家的过程中,这些周边国家纷纷采取了与中国文明相区隔的做法(创建完全不同于汉字的文字系统是典型表现,而欧洲国家在抛弃拉丁语创建本国文字体系的过程中并没有走这么远)。过去二三十年来,周边国家在经济上与中国的联系大幅度提升,但在心理上对中国文化的认同并没有相应提升,安全上对中国的疑虑则始终存在甚至有所增加。中国在经济上的投入并没有换来信任感与认同感的明显增加。一带一路建设过程中如何解决这个问题,将是另一大挑战。

  传统上,中华文明是一个比较庞杂的文化体系,其主干应当是儒道阴阳,还包括禅宗、大乘佛教、法家等分支,以及萨满教、回教、土地公崇拜、妈祖崇拜、关公崇拜等领域性或地方性文化分支。其核心要素(秩序、礼、家国同构、道法自然或天人合一、道生万象)。而二十世纪的风云激荡,又使得基督教文明的一些因素(个人平等、博爱)、资本主义的一些元素(个体主义、个人自由、财产权、公民权、投票权)、马克思主义的理论构想(阶级意识、斗争精神、社会平等、公有制)融入到不同时期的中国国家实践。问题是,二十世纪下半叶相当长一段时间内,传统文化曾经被抑制、被排斥于国家政治实践与公民个人生活之外。改革开放以来对传统文化的强调意味着中国文化主体意识的觉醒,但还处于挖掘、甄别、采用的过程中。如何与上述因素结合,形成一种“官民共信、并落实于国家与个体行为中的核心价值观体系”,还是一个有待解决的问题。至少还需要一代人时间。没有捷径可走,勉强确定将是揠苗助长。在此过程中,关键因素是:塑造一个比较宽松的文化氛围,让文化精英从容思考、研究与交锋,滋长出一套适合中国、具有外部吸引力的价值观体系。这个价值观体系的最后成型,则有赖于若干天才大脑。历史地看,中华文明多曾次受到严重冲击,但都不同程度地实现了整体复元。没有理由认为,现在吃饱穿足的十三多亿人,在这一点上不如先人。

  经过百多年的艰辛探索与努力,中国终于在二十世纪末二十一世纪初迎来了复兴的曙光。上述隐忧与风险或属于“成长中的烦恼”,但无法自然消弭。直面应对,正道也,此其时也。

  (作者注:下列人士拨冗阅读了本文初稿:左希迎博士、王存刚教授、李开盛研究员、余永定研究员。作者感谢他们所提供的坦率批评意见。对于他们的修改建议,作者在仔细考虑后认为,适宜另文展示,在本文中仅少量接受。)