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以中美经贸政策协调为契机构建国际协调性体制——基于“目标—主体—机制”框架的分析
2023-01-21 10:40:00
以中美经贸政策协调为契机构建国际协调性体制——基于“目标—主体—机制”框架的分析
全毅 东艳
  一、引言
  2022年1月,习近平总书记在世界经济论坛演讲中指出,“现在,大家有一种共识,就是推动世界经济走出危机、实现复苏,必须加强宏观政策协调。”构建对外宏观协调体制是高水平开放型经济新体制的有机组成部分,是中国实现多元平衡开放型经济目标的重要制度保障。国际经济协调是在国际经济联系日益紧密的情况下,为了减少一国单边经济政策所引发的具有负外部性的溢出效应,各国政府通过双边、区域合作以及国际组织协调等方式,对国际经济活动进行联合的管理、调节或干预。一国经济的结构以及制度体系存在差异,各国政府依据本国的经济发展状况所制定的经济政策通常以本国利益最大化为目标函数,各国之间的经济政策存在差异,而世界市场的发展使各国经贸联系日益紧密,一国其本国经济所制定的政策会对另一国经济产生影响,为了消除负外部性,国际经济政策协调已经成为二战后与全球化发展相伴的一个显著特征。
  传统的国际经济政策协调主要强调财政和货币政策等宏观经济政策的国际协调,财政政策和货币政策通常对市场的干扰比较直接,因此各国进行相关政策协调的需求较大。国际分工模式的新变化使国际经济协调的模式发生了深刻的变化。大国竞争的加剧使国际经济协调从双边利益最大化向限制追赶者的发展空间转变,国家安全等新的变量进入了以国家为视角的国家加总福利函数。“维护国家安全”成为主要经济体对外经贸政策及构建国际经贸新秩序的战略工具。全球价值链的纵深发展使国家之间的合作进入到产品内合作阶段,与此对应的制度协调从边境的以关税和非关税壁垒为主的政策各国国内政策的协调及监管一致性转变。与微观领域的协调对应,当前国际宏观经济政策协调也强调各国中长期的产业层面的结构性调整。从这一角度看,传统的国际宏观协调与国际微观协调在当前已经具有一定程度的融合性,都注重与一国国内的制度体系、运行机制相关的制度协调。
  中美政策协调对维护两国经济稳定,预防冲突,维护亚太经济稳定,促进国际贸易体系发展具有重要意义。从20世纪80年代至今的四十年间,中美经贸合作不断深化,双边协调机制也经历了从中美商贸联委会、中美战略经济对话、到中美签署了第一阶段经贸协议的过程, 双边协调从对话、协商、进入到冲突与谈判阶段。在中美竞争合作的格局已经确定的情况下,避免短期的激进式冲突缓冲机制,促进渐进式调整的,构建长期合作潜能,促进中美在不断协调中走向动态平衡。
  二、国际经贸政策协调的传统模式
  (一)协调的目标
  内部化单国经贸政策产生的负外部性,是国际经贸政策协调的最主要动因。国际经贸政策有时会引发负溢出效应,特别是经济危机发生期间,单边的贸易政策,如加征关税实施配额等将对其他国家产生影响,当这些政策溢出效应存在负外部溢出时,则构成了协调的基础性。1929年的大危机中,一些国家采取的以邻为壑的贸易政策引发了全球贸易的显著下滑。20世纪30年代经济危机时期,美国率先采用以邻为壑的贸易保护主义来应对危机。1930年,美国国会通过斯穆特—霍利关税法,将美国平均关税大幅度提升至59%的高位,导致其他国家只能被动跟进使用报复性关税。最终,在美国拖累下,全球经济付出了惨重的代价。从1929年到1934年末,全球贸易额缩水了三分之二,严重延缓了世界经济复苏的进程。在缺乏经贸政策协调时,各国以自身利益最大化来确定其关税水平等贸易政策,当存在贸易政策协调时,各国根据共同目标函数的加权平均,来协同确定关税等政策。只有通过合理的政策协调才能避免单边政策所引起的对全球生产、福利的负面影响。
  第二次世界大战后,避免冲突,重新构建有助于世界经济稳定增长的国际经济环境是各国的共同目标,从而构建以美国为主导、以国家政府作为治理主体的布雷顿森林体系等国际经济治理机制。1947年达成的关税与贸易总协定(GATT)是国际贸易政策协调的代表性机制。基于最惠国待遇和对等原则,二战后,多边贸易体系经历了多轮的成功的关税减让谈判,各国通过国际集体行动来防止单边行动所带来的潜在的负效应,由此促进了全球贸易自由化进程。然而,正如Staiger(2021)所指出的,GATT的实质目标并不是贸易自由化,而是内部化单边贸易政策的负外部性。从这一角度看,贸易政策国际协调与宏观经济政策、气候变化政策等领域的国际协调的目标具有一致性,即通过国际集体行动来防止单边行动所带来的潜在的负效应。2008年国际金融危机引发国际协调体系的变革,促进了G20等国际协调机制的创建。2009年全球贸易出现负增长的情况下,贸易保护措施增加,这些措施包括贸易禁令、出口补贴、滥用贸易救济措施等,一些国家采用了在财政刺激研发及客户加入歧视性采购条款,以及向经营不善的企业提供补贴等措施。此外,由大宗商品价格下跌、金融危机所引发的融资受阻等也促进了贸易增速下滑,例如,2008年金融危机时,大宗商品价格波动明显。以现价美元计价大宗商品价格指数2008年达到峰值水平298.6,同年12月底跌到谷底至186,导致以货币单位衡量的贸易额下降。2008年国际金融危机引发G20等国际协调机制的创建。
  国家间利益的重新分配是经贸政策国际协调的直接目标。通过政策调整,来弥补在贸易合作中一国特定部门(如进口竞争部门)或国家整体在开放过程中面临的福利损失。贸易政策国际协调包括减少国际经济中存在的扭曲,如关税引发的贸易条件效应所带来的扭曲,由于较低的环境标准或劳工标准等使一国企业获得的特定的产业竞争力;加强市场准入并将其发挥市场规模的提升到效率水平;加强知识产权保护,控制竞争对手技术赶超速度等;防止由于贸易条件效应导致的关税战升级引发的囚徒困境等。国际协调的目标是使通过政策调整取得福利改进,即调整带来的收益大于现有成本。需要注意的是,随着制度协调程度的加深,国内制度的自主控制权可能遭受侵蚀。
  同时,经贸政策国际协调体现并影响国家间权力分配。大国竞争条件下的协调通常是缓解冲突的手段。当一些大国放弃在多边体系框架下来进行协调的时候会采取单边的手段来对国际贸易进行影响,例如美国将第301条款纳入1974年《贸易法》及其后的《贸易法》修正案。第301条规定了总统的权力和程序单方面执行美国在国际贸易协定下享有的权利在存在此类协议的情况下,某些所谓“不公平”的外国做法做出反应。这相当于采用单国的权利用以替代性执法来替代多边贸易的争端解决机制,而国际协调则避免大国采取单边行动。在权力转移的过程中,新兴国家的崛起,与在位的主导国家的相对的实力的下降,导致了现行的国际经济体系面临调整和冲击,在这一过程中,实力的相对调整与权力转移通常以贸易冲突的形式来实现,为了避免进一步的冲突,减少潜在贸易战的影响,主要经济体需要加强国际经济的协调与合作。
  (二)协调的主体
  经贸政策国际协调的直接主体是各国政府,政府是国家利益的代表。各协调的主体间是否具有平等的关系?在国际经济学理论中,大国与小国的单边关税政策的效果具有显著的差异。国际贸易理论中,小国是国际市场价格的被动接受者,小国的贸易政策,如自身关税调整等对世界市场的价格基本没有影响。而大国的经济政策则具有较强的外部性,大国可以使单边贸易成本转嫁到国外的出口商,对全球经济产生负的外部性。在此情况下,进行国际贸易政策的协调,构建区域贸易协定或全球的贸易协定具有重要意义。
  厂商、行业协会、消费者等是影响国际协调的微观单位。在国际协调过程中,国家作为国家利益的代表,其行为是最大化其目标函数,这一目标函数是平衡国内利益集团而加总取得的, 格罗斯曼和希普曼(Grossman & Helpman,1995)基于政治经济学模型,分析了两国商谈自由贸易协定过程中的政治经济考量。在两种情况下一国同意进行自由贸易协定谈判,一是总量的目标,一国的总收益超过损失;另一种情况是从普通选民视角,当普通选民获得可观的福利收益,而受自由贸易政策协定影响的利益集团没有形成强有力的游说团体。
  大国的国内政治对国际经济关系具有重要影响。不论是在多边层面,如乌拉圭回合的贸易谈判,还是在区域贸易协调层面如北美自由贸易协定的谈判,以及在双边协调层面如中美贸易的协调等等,大国的国内利益集团对协调结果产生了重要的影响。传统的观点认为政府作为国家的代表,其目标函数为国家经济利益的最大化,具体来讲就是消费者剩余生产剩余和关税收入的加总最大化,但实质上作为一个抽象的利益代表,国家政策是由国内政治和制度因素所决定的博弈的结果。国际贸易政策的协调作为一个政治过程它反映的是各国国内集团利益的平衡,并不一定带来一国家加总的福利最大化。
  (三)协调的机制
  国际贸易政策协调主要通过相互作用的机制来实现的。根据制度经济学的观点,制度包括正式的制度约束和非正式的制度约束。正式的制度约束如规则、法律以及机制等,而非正式的制度约束如一些行为的准则、自我施加的行为模式要求等。在正式的制度方面,国际贸易协定通常包括三方面的内容:一是实质性义务条款,第二是允许的例外条款,三是实施机制。在实质性义务条款方面,各国规定了达成一致的贸易干涉的技术性的水平,以及各国可以采用的特定保护及豁免等,实施机制的设置则保证了贸易协定有效实施。
  二战后的国际协调机制大致经历了以下三个阶段的发展与演变。第一阶段,二战后雅尔塔体系下形成的建立以联合国为核心的国际治理体系。受到现实主义理论的影响,国家行为体对国际治理常常持有工具理性的态度,民族国家作为国际体系中的重要行为体,根据国家实力状况参与全球治理活动,联合国等政府间治理组织主要以霸权大国为主导,国际协调形成的国际治理呈现国际组织框架下的霸权国家主导国际治理的特征。第二阶段,自20世纪90年代冷战结束和全球化快速发展,更多的全球问题凸显出来,贸易、环境、安全等全球挑战凸显,多边贸易协调机制不断完善,区域贸易协调日益深化,美国与欧盟、美国与日本的双边协调机制不断完善。而第三阶段,自2008年国际金融危机尤其是2018年中美经贸争端以来,伴随着发达国家主导的逆全球化思潮背景下,国际权力转移与国际格局的“东升西降”带来了新一轮的治理竞争,原有国际治理体系的滞后性与不确定性问题凸显,国际组织的发展呈现区域化和碎片化的趋势,进入了深度调整阶段。当前,中美竞争长期化格局已定,全球化呈现回调趋势,新冠肺炎疫情与全球气候变迁对原有国际秩序造成了新一轮的冲击,贸易政策国际协调的模式需要深化调整。
  世界大国在国际协调中发挥重要作用。全球经贸治理的制度安排模式的决定大体以参与协调国家经济实力分布为基础。二战后,美国通过推行多边贸易体系,通过国际协调构建有利于本国的全球贸易体系。美国在战后全球经济治理中占据中心地位。20世纪70年代后,由于美国经济实力的相对下降、布雷顿森林体系瓦解,美元难以继续维持国际货币地位,无力独自提供多数援助。所以国际发展援助的治理安排也开始呈现多极化格局。为有效应对此类问题,解决世界经济和货币危机,协调各国宏观经济政策,西方国家开始组织七国集团(G7),回归传统的“大国协调”方式来应对全球性挑战。尽管美国在全球发展治理中的地位有所下降,但美国依旧是国际协调的主要推动者。
  三、国际宏观政策协调模式转换的动力及趋势
  (一)协调的目标逐渐转向避免经贸冲突爆发
  贸易政策国际协调的目标逐步转向避免贸易冲突的爆发。进入21世纪,美国占全球货物贸易的份额逐步下降,在多边贸易体系中的主导地位受到冲击,国家间竞争格局的变化引发经济民族主义的重现。从体现美国竞争力的综合指标看,当前,美国在市场规模、创新能力、商业发展、金融体系等方面仍居于全球前列。哈佛商学院对毕业生的调查表明,认为美国竞争力稳定或上升的人数之和与认为下降的人数相当。然而,从产业竞争角度看,美国面临较强的挑战。对美国制造业竞争力排名表明,美国的制造业综合竞争力排在全球第五名,位于德国、日本、中国和韩国之后 。2017年,美国以制造业增加值占全球比例和制造业出口占全球比例表示的全球影响力指标为10.19%。目前,美国中高技术制造业的生产水平还有一定的优势,但是中国中高技术制造业产品产业竞争力日益加强,对美国的挑战愈加明显。而从服务业发展的情况来看,美国服务出口和进口额仍居全球首位,但中国服务贸易的影响力逐步提升。2010—2019年,美国服务出口和进口占全球的比重分别下降2.66% 和3.55%,而中国同期服务出口和进口占全球的比重分别上升了2.87%和75.85%。
  中美经贸政策国际协调的重要背景是大国竞争,双方的目标函数与传统理论观点提到的国家短期静态受益最大化有所不同,而转向长期动态受益最大化。从在位国角度来看,以往单边贸易政策目标是实现本国利益的最大化,现在单边贸易的目标很大程度上是消减主要竞争对手的发展速度,减缓对本国的冲击。在贸易政策协调过程中,其贸易合作协调的目标也并非两国通过政策的合作使双方共同目标函数收益的最优,而是通过协调减缓竞争对手的发展速度。双方协调的目标也不仅是贸易政策的协商而是为了约束对方的发展速度,服务于两国在经济实力逐步接近的过程中通过协调形成竞争合作的新格局。20世纪90年代后全球价值链的快速发展,使生产要素的效率得到了极大程度的发挥,显著提升了全球整体的技术进步的速度。技术创新是经济增长的主要动力,中美大国竞争在经济领域体现在未来经济发展的速度及质量,从生产要素来看,具体体现在技术创新领域的竞争加剧。中美协调的模式一定程度上体现了两国对未来全球化发展的目标设计。以安全为导向的,以自身利益为目标的全球产业链的回缩政策一定程度上削弱了全球化发展的速度。
  美国希望削弱中国在经济增速方面对本国造成的竞争压力,这超越了贸易领域的问题,具体表现在引发经济增长的技术创新动力,例如减少竞争领域的合作减少技术溢出和技术转让、减少高技术人才的流动阻碍技术追赶的速度,通过规则构建等方式维护自己在技术创新领域的优势地位。从国内政治角度分析,美国的领导人希望能平衡国内各利益集团的利益诉求维护其政权的稳定性。而中国则希望在竞争的大格局下保持经济的基本稳定,维护稳定的外部环境,防止竞争引发的囚徒困境使双方的福利水平面临绝对的下降, 通过协调将本国的经济增长速度维持在一定的水平上,以时间换空间,形成未来长期增长的潜力。因此,中美协调的目标首先要致力于促进全球技术进步和全球化的稳定发展,共同维护世界经济的稳定增长解决全球面临的气候变化、发展速度减缓等重要的共同问题。
  图1:二战后全球货物贸易发展进程两次危机对全球产出和贸易的影响
  数据来源:作者根据WTO数据计算绘制。https://www.wto.org/english/res_e/statis_e/merch_trade_stat_e.htm
  (二)大国竞争及制度差异造成协调主体间的结构性矛盾
  大国竞争引发协调主体间权力性结构的调整。对国际经济政策协调的分析中,需要“找回国家”,研究国家目标函数的变化。在对美国对外经济政策的研究中,“以社会为中心”的理论(society-centered approach)认为形成相关政策的主要驱动力是其国内利益集团等次国家的行为主体。其分析方法没有涉及贸易政治中非经济行为者,例如人权组织、环境组织的利益诉求。该方法假定政治家没有独立的贸易政策目标,在贸易政治中不发挥自主决策作用,政府被视为各利益集团博弈的平台。这与当前的现实情况存在较为显著的差异。而“以国家为中心”的理论(state-centered approach)则认为,国家决策者干预经济所确定的目标,独立于国内利益集团狭隘的自身利益所关注的问题。托马斯·奥特利认为,“以国家为中心”的理论缺乏微观基础, 因此,在研究国际经济协调时,需要对霸权国家的战略目标、原则和策略进行深入分析。
  美国对待国际经贸规则从自由主义逻辑向现实主义逻辑转移, 威廉.J.吉尔(William.J.Gill) 认为美国发展的基础是建立在牢固的保护主义之上,而非现代经济学家所认为的自由贸易之上。2017年3月,特朗普在演讲中阐释其“买美国货,雇美国人”的主张时,提到要重拾亨利·克莱的主张。 亨利·克莱是经济民族主义的代表人物之一。亨利·克莱在1818年提出构建“美国体系”,他在1824—1825年期间的数次讲话中,逐步阐述了经济民族主义的形式和实质,即建立在四个支柱上,其中排在首位的是通过高关税保护美国刚起步的制造业及农业,由此创造就业机会。美国贸易代表办公室发布的2017年贸易政策议程报告中,明确提出“在贸易政策方面保留其主权权力,采取行动捍卫其国家利益”。 特朗普政府基于“经济安全即国家安全”的新国家安全观,一方面,采取一系列国家主导式“管理贸易”行为,如对其他国家的钢铝征税、对信息产业等领域加紧对外打压,强调中美“脱钩”等,为其以国家安全之名行保护主义之实的贸易政策提供借口;另一方面,在国际经贸规则重构中融入安全理念。  
  与此同时,欧美发达国家主导的全球治理规则和贸易体系遭遇全球金融危机和全球疫情等一系列变革因素的冲击,国际话语权持续减弱,而中国、印度等发展中经济体的国际影响力随着经济实力的上升而持续增强,权力中心呈现东移趋势。发达经济体和发展中经济体对国际话语权的争夺已经从传统的贸易规则体系向投资自由化、市场开放度等更深层次更高标准的维度转变,尤其近年来,对数字经济、服务贸易、5G等高精尖前沿技术领域的规则制定和主导权争夺愈演愈烈。非政府组织、跨国公司、行业协会在全球经贸治理中的影响力提升,全球贸易治理的力量出现分化。全球治理中的公正性和权威性受到挑战。例如,“良好棉花发展协会”(BCI)号称是“最大的棉花可持续发展非营利组织”,该组织通过制定了“环保标准”等相关标准,要求会员必须使用其认可的符合标准的棉花,才能使用良好棉花发展协会标识,这些所谓的行业标准,已经对国际经济和政治格局产生显著影响。
  政策协调的主体理念存在一定的差异。当前,贸易协定已经成为美国和欧盟推动输出价值观的有力工具。美欧等西方国家强调价值观差异,构建价值观联盟体系,以多边主义之名,行单边主义之实。拜登政府的国家安全战略将民主价值观放在突出重要的位置。2021年3月,拜登签署《重塑美国优势——国家安全战略临时指南》,提出践行并捍卫美国生活方式核心的民主价值观,将其作为美国持久核心利益之一。声称当今世界处于重要转折点,自由与专制两种不同前景正展开激烈较量,美国要“重振民主”,需要对内践行、对外捍卫美国价值观,团结全世界“民主”国家,挫败对“自由社会”的威胁。提出贸易政策要服务所有美国人,而不只是少数特权阶层;在贸易政策中要体现美国价值观,包括加强劳工权利、平等机会和环境管理。欧盟将促进人权和民主纳入其对外行动的所有领域。中国提倡以构建人类命运共同体为目标,主张全球治理应致力于实现民主的治理,国家、国际组织、区域组织、非政府组织等将以平等身份,共同承担解决全球性问题的责任;实现有规则的治理,全球性规则是治理过程的权威来源,规则的制定与施行是各国及不同组织共同参与的结果。全球治理是一种诉诸共同利益与价值的治理,维护全球利益是全球治理主体的共同责任;实现协商与合作的治理,维护全球秩序和利益,必然要超越暴力和冲突,依赖于协商、对话和合作的治理。
  (三)国家安全考量引发协调机制内涵和结构发生变化
  美国通过构建所谓的“规则为基础”贸易体系,来实现“以权力为基础”的贸易治理。小布什、奥巴马、特朗普、拜登等采用的贸易政策表面上看风格各异,但实质上都致力于通过多边、区域和双边协调等方式,通过重塑国际经贸规则来遏制中国在国际规则体系中的权力增长,由此制约中国经济发展。2001年,布什政府提出“竞争自由化”贸易政策,提出对全球贸易秩序进行改造。美国继而逐步转向区域贸易协定等平台,利用其他国家经济高度依赖美国的特点,继续推进高水平知识产权等规则,挽救其在多边领域的失利。美国试图与其他成员国通过签订自由贸易协定,双边投资协定等方式,推行美式价值理论和贸易规则。奥巴马时期着力打造TPP、TTIP等跨地区的区域贸易协定,倡导建立面向21世纪的、高水平的贸易协定。特朗普虽然退出TPP,并威胁退出世界贸易组织,但并未退出规则竞争,反而以退为进,借助关税武器化,加强双边贸易协定谈判等方式,弥补美国权力弱化的现实,力图维系美国在国际贸易体制中的收益和主导力。
  当前,世界贸易组织依然是最重要的多边贸易协调机制,但其有效性有所减弱。在国际权力转移的进程中,国际治理体系也在不断地演进与变革。从二战后的美苏争霸到全球治理蓬勃发展到此后深度调整的变局中,国际政治的复杂性日益增加,国际治理的参与主体不断丰富,治理需求也不断增强,因此,国际治理体系发展的不确定性与有效治理的挑战性也日益增强。坚持真正的多边主义,需要继续维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序,同时,也需要适应全球政治经济格局发展的新特点,把握全球化的趋势,促进全球治理机制的创新发展。
  在全球经贸协调方面,WTO作为国际贸易的多边主义平台承担着主要的引领作用,然而在多哈回合谈判陷入僵局以来,WTO的多边对话陷入僵局, WTO改革呼声日渐高涨。对此,美国提出就具体议题和共同利益成员进行WTO多边体系下的诸边谈判,而中国也在积极推动“贸易投资自由化与便利化协议”的联合倡议声明,将投资等相关议题引入WTO,以期建立包括贸易和投资的完整的全球经贸治理体系,诸边谈判将是未来一段时间WTO框架下全球贸易治理的主要模式。
  基于国家安全考量的技术联盟对传统区域经贸合作机制产生冲击。拜登政府上任后,通过构建印太经济框架、美欧贸易与技术委员会等,加紧构建对中国进行围堵的经贸新机制。
  四、我国国际协调性体制的构建
  从20世纪80年代至今的40年间,中国参与国际经贸合作不断深化,中国与一些主要贸易伙伴的经贸摩擦也逐渐增强。中国需要构建新发展格局的制度型开放体系,构建适应以国内大循环为主体,国内国际双循环相协调的开放型经济新体制,同时,通过对外宏观政策协调促进国内结构性改革,消除对外经济失衡,通过制度约束避免化解对外经济冲突,将中国国内市场化改革与对外开放结合,继续挖掘经济增长的制度红利。
  (一)构建适应新发展格局的制度型开放体系
  为实现“十四五”规划和2035年远景目标,构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,是基于新发展阶段、依据新发展理念提出的中国经济发展的重大战略举措。构建新发展格局要求实现国内要素市场和产品市场畅通循环,“供给端”构建高水平自立自强产业创新体系,“需求端”形成超大规模的有效国内需求市场。新发展格局的本质特征是实现高水平的自立自强,其核心要义是统筹发展与安全,关键在于经济循环的畅通无阻。
  国内结构性改革是促进经济活力,应对外部摩擦的关键。在日美贸易摩擦的发展历史上,日本借助日美贸易摩擦的外部压力推动国内进行必要的经济结构改革,从而促进了整个经济开放模式的调整。1989年至1990年,日美结构性障碍谈判构建了日美制度协调的新框架。日美结构性障碍谈判涉及的问题具有广泛性和综合性,日本市场自身的封闭性和不透明性成了美国关注的重点。美国对日本政策的目标是希望日本市场且市场竞争规范运行,避免政府的过度干预和企业的排他,并在储蓄投资模式、土地政策、流通问题、排他性的商业行为、企业集团、价格机制等领域进行调整。文化差异引发的经济组织模式方面的异质性是日美制度协调重点关注的内容。如日本产业组织中存在独特的企业集团组织形式,企业集团由不同行业的企业组成但是通过交叉持股相互关联。1993年下半年至1995年的克林顿时期日美贸易谈判采用了结果导向型的贸易协调机制。在综合经济协议谈判框架中,美国不仅关注日本具体行业的壁垒,更关注了包括宏观结构等综合性问题,形成了包括政府采购规制改革、竞争力、汽车及零部件等部门的开放、直接投资、供求关系、知识产权,以及技术准入等领域的综合经济协调。
  制度型开放是为实现新发展格局通过深层次多领域的国内结构改革建立促进高质量要素跨国流动,加强技术创新,即吸引跨国技术扩散,提升以国内市场为主体的全球资源配置效率的制度体系,从而实现国内外规则规制管理和标准等领域对接的全方位的系统性制度变迁。中国的制度型开放需要以我为主,发挥制度创新对经济高质量发展促进新发展格局形成的支撑作用,在制度性开放的过程中一方面要对标高标准国际经贸规则,同时需要根植于中国经济发展的实践,并立足于微观企业主体对市场环境的需求,创造适应中国经济发展的有活力的公平的、开放的竞争环境。
  制度型开放通过国内外的经济交流来促进国内制度的完善,包括国际规则的国内化、国内规则的国际化以及内外制度的折冲化三个过程。在国际规则的国内化方面,对照CPTPP等高标准规则体系进行国内的制度调整是制度性开放的主要内容。在国内制度的国际化方面,制度型开放的主要目标是构建促进畅通循环的协调机制、产业协同发展机制、提升创新动能的科技机制、增加安全发展的保障机制方面,中国应该积极促进数字经济贸易和发展等领域的规则构建,促进体现世界普遍生产力发展水平的包容性发展理念。在内外制度的折中化方面,竞争政策、环境政策、国家安全政策、劳工政策等领域的国内外制度竞争是需要重点关注的领域。在此方面特别需要关注开放和风险的关系。
  (二)构建适应国际竞争的对外协调新机制
  当前中国对外经济政策协调的主要对象国是美国,作为全球前两大经济体,中美经贸冲突主要通过双边形式来进行协调,区域和多边是促进双边谈判的补充机制。从现实发展来看,亚太区域经济合作的竞争和多边贸易体系框架下谈判的矛盾的本源也来自中美摩擦,因此解决中美双边核心问题是稳定全球经贸发展的重要机制,也是稳定中国对外宏观经济环境的关键。中美双边协调机制经历了从中美商贸联委会、中美战略经济对话、到相当于贸易战休战协定的中美第一阶段经贸协议签署的过程, 双边协调逐步从对话、协商、进入到冲突与谈判阶段。中美经贸协调机制所面临的目标与以往有哪些不同?双边协调如何适应两国经济实力的相对动态变化?在传统的经贸协调模式的基础上,需要进行哪些机制创新?
  当前中美的经济政策协调的主要目标,是双方在缺乏信任的基础上,通过制度性的约束,形成有一定约束力和可信性的承诺,避免短期的冲突,维护中长期合作的基础,解决面临的突出的全球性共同挑战。 中美政策协调是避免短期冲突的缓冲剂。例如,2018年美国对华加征关税后,美国采取了关税排除政策。中美在半导体、大容量电池等关键产业的竞争持续升级,关税排除可以为美国提升关键产业竞争力赢得时间。美国希望通过重建生产和创新能力,以加强与中国的竞争,强化相关领域的供应链安全。通过对中国进口产品的关税排除,为美国关键产业的基础设施投资、研发和政策调整争取时间。
  中美两国协调需要减缓主体间结构性矛盾。中美协调兼具对称性协调与非对称性协调的特点。从对称性协调方面来看,两国对世界前两大经济体,中美双方在谈判中的地位,由一方的弱势向逐渐平衡转变。两国贸易政策对全球均有显著的外溢效应,因此双方在制定协调政策时,需要考虑对方的反应函数,从非对称协调方面来看,中国与美国在市场监管体系、制度等方面存在差异。经济全球化使国家间的交往从商品要素交换向生产一体化演进,在更紧密的交往中,制度异质性的国家间的制度矛盾逐步显现,在当前全球化深化发展,监管协调成为协调的重要目标情况下,如何实现监管一致性,同时维护各国对国内政策的自主权力,是双方协调面临的重要挑战。
  中美协调需要统筹基于规则的协调与基于结果的协调模式。多边贸易体制,区域贸易协定、诸边贸易协定等是基于规则的协调模式,如GATT及WTO主要是依据关税的承诺和最惠国待遇的条款,通过约束关税的形式要求各国实际实施的关税不超过约束关税率,对非关税措施、服务贸易、投资等领域相关则规定相应的行为准则。关贸总协定为各国提供有一个交流论坛和为全球贸易的均衡发展构建了一定的行为准则和实施机制(Staiger, R.W., 1995)。管理型贸易(managed trade)是基于结果导向型的贸易政策,包括自愿出口限制、自愿进口扩张等,其动机是调整经济中形成的市场失灵所导致的利益分配格局的差异。这一政策体现的基本思想是:当各国通过确立规则而形成的市场结构无法达到最优的分配结构时,需要通过一个世界政府来干预经济的运行过程,管理型贸易的主要目标是对贸易的流向和贸易失衡进行直接的调整。基于结果的协调所达成的贸易协定和传统的构建完善的自由竞争为目标的贸易协定有明显差异。当面临危机时,国际协调达成一致的可能性增加,而压力减缓后,协调的难度加大。越接近冲突爆发的临界值,越容易进行协调。
  中美需要重建一个制度性的框架来进行交流,减少误解。协调机制的构建有助于提升市场信心,增强确定性。近年来,中美关系发展有很大的不确定性是中国面临的重要外部风险,但是2021年中美之间双边的贸易增长依旧保持较高增速,通过分析数据可以看出,中国和美国签订的第一阶段贸易协定对中美关系发展带来稳定剂的作用,表明双边协调是解决中美经贸摩擦的正确途径。中美第一阶段协议给剑拔弩张互征关税的形式按下了暂停键,避免了关税战的进一步升级,有利于在谈判中缩小分歧,形成一定程度的共识。
  中美协调需要采取渐进主义策略逐步推进。在国际贸易协定的谈判中,无论是多边协调还是区域和双边协调,大多采取渐进的模式。渐进式调整的模式一方面可以减轻谈判的压力,使国内改革可以循序渐进地推进,使国内经济的相关部门具有一定的调整空间。作为一个序列的博弈,如何设计好不同阶段谈判内容具有重要的战略意义。每一阶段的谈判内容也受国内政治的影响,如在中美第一阶段协定谈判过程中较多地关注了特朗普政府时期的结果导向的量化目标,这些目标的合理性需要在双方协调过程中不断地调整和完善。
  中美协调需要寻找共识。中美双边谈判的内容逐步由多边贸易协定下的标准框架向美国最突出的关注问题转变。中美未来的协调很大程度上将聚焦中国国内市场运行方面的规则,这方面存在一定程度的难点。然而,如果通过合理的协调,能减少国内政策扭曲,形成各国一致的市场运行规则等,提升中国经济运行效率,则相关的改革对于中国来讲是福利增进型的。
  五、结语
  国际金融危机以来,世界经济格局发生了重要变化。特别是在新冠肺炎疫情、俄乌战争的冲击下,全球化已经发生了显著的回调。经济全球化的重塑既蕴含了全球价值链的重塑,也包含了国际经贸秩序的重塑,同时基于经济基础产业格局变化和基于上层建筑治理模式调整相互作用,矛盾加强。在此背景下,经贸政策国际协调的重要性和难度显著增强。国际协调的目标从常态性地减少负外部性向紧急状态下的避免冲突转变;国际协调主体间的矛盾和竞争不断加强;国际协调机制的理念和模式不断调整,国家安全、价值观等纳入了经贸合作考量。
  对于中国来说,适应世界经济新发展,积极构建国际协调新体制,具有重要现实意义。制度协调是当前中国对外协调的核心环节。制度协调是经济政策协调的最高阶段,其中,短期调整包括财政政策协调、货币政策协调,关税政策协调、中长期调整则包括制度协调等结构性政策。
  国内制度型开放是进行国际协调的重要基石。构建新发展格局是具有全局高度的发展战略举措。中国需要通过制度型开放,实现“以外促内,以内促外,内外并举,内外并重”,需要破除畅通循环、产业发展的协同机制有待构建,提升创新动能的科技机制有待加强,深化市场效率的管理机制有待整合,增加安全发展的保障机制有待完善等现有体制机制障碍。
  (本文发表于《国际贸易》2022年第12期。全毅,福建社会科学院亚太经济研究所所长,研究员;东艳,中国社会科学院世界经济与政治研究所/国家全球战略智库国际贸易研究室主任,研究员。)